2005年，是國家正式出臺《關(guān)于發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)的規定》鼓勵建設熱電機組的第五個(gè)年頭。五年間，《規定》的執行情況如何？全國熱電聯(lián)產(chǎn)的現狀如何？機組到底是在供熱還是發(fā)電呢？

　　關(guān)于供熱還是發(fā)電，《規定》界定得十分清楚，原本不成為問(wèn)題。然而，從目前全國熱電聯(lián)產(chǎn)的現狀來(lái)看，我們不得不追問(wèn)這個(gè)問(wèn)題。

　　發(fā)展迅速 水分多多

　　有報道說(shuō)，自改革開(kāi)放以來(lái)，中國熱電事業(yè)在鼓勵聲中得到了迅猛發(fā)展，不少外資也紛紛搶灘中國熱電市場(chǎng)。2001年，全國單機6000千瓦及以上的供熱機組裝機容量已達3184萬(wàn)千瓦，占同容量火電機組的13.2%。隨著(zhù)近幾年電源建設步伐的加快，熱電機組亦紛紛向大容量進(jìn)軍，單機容量在300兆瓦以下的新建項目中，絕大多數走的熱電聯(lián)產(chǎn)之路。

　　一個(gè)不爭的事實(shí)是，除一些小容量機組和外資熱電名副其實(shí)外，許多“熱”字頭的電廠(chǎng)多是在“掛羊頭賣(mài)狗肉”，要么是熱電比不符合規定，要么根本就沒(méi)有供熱。據筆者調查，湖北的幾家“熱”字頭的電廠(chǎng)，除個(gè)別靠近大城市的電廠(chǎng)進(jìn)行少量的供熱外，其它的則一直在擔負著(zhù)發(fā)電的使命。太平洋頂峰中國公司董事長(cháng)安德森在“第五屆國際熱電聯(lián)產(chǎn)分布式聯(lián)盟年會(huì )”上強烈呼吁政府清理假熱電聯(lián)產(chǎn)。

　　熱電市場(chǎng) 無(wú)人看好

　　作為投資者，經(jīng)濟利益始終是放在第一位的。事實(shí)上，許多投資者一開(kāi)始就沒(méi)打算搞真正的熱電聯(lián)產(chǎn)，其中尤以大容量投資者更甚。

　　一位負責城市規劃地方政府官員介紹，因為考慮城市環(huán)境，一些熱電項目被規劃在距離城市至少十幾公里以外，要實(shí)現向市區集中供熱，必須追加巨大的投資鋪就供熱管道。如果沒(méi)有足夠的供熱市場(chǎng)，誰(shuí)也不愿冒這種得不償失的風(fēng)險。

　　一些地方工業(yè)、商業(yè)基礎薄弱，幾乎沒(méi)有大的供熱用戶(hù)，根本不具備上熱電項目的條件；一些地方熱消費觀(guān)念并未形成，分散式供熱小鍋爐不能明令禁止，集中供熱氣候短時(shí)期里無(wú)法形成。然而，這些地方卻在上較大容量熱電機組，結果是想真供熱也真不了。

　　一位熱電投資者分析說(shuō)，熱電聯(lián)產(chǎn)項目必須自己尋求供熱市場(chǎng)，這當中存在諸多不確定因素，從而導致市場(chǎng)風(fēng)險加大。而純發(fā)電項目一旦簽定上網(wǎng)協(xié)議，一旦批復到合理的電價(jià)、電量，便“不愁電賣(mài)不出去”。

　　另外，隨著(zhù)近幾年煤價(jià)的水漲船高，熱價(jià)、電價(jià)不能隨煤價(jià)上漲而相應上漲，供熱難以承受成本之重。純發(fā)電項目雖然也受煤價(jià)影響，但有國家電價(jià)定價(jià)機制和煤電聯(lián)動(dòng)政策統一干預，利潤空間遠遠大于熱電聯(lián)產(chǎn)項目。據太平洋頂峰中國公司經(jīng)營(yíng)的誠峰熱電透露，2003年煤價(jià)100元/噸，2004年便達到300元/噸，因是熱電聯(lián)產(chǎn)，政府規定其只能發(fā)電5500小時(shí)，上網(wǎng)電價(jià)0.36元，超發(fā)電電價(jià)為0.19元，而純發(fā)電超發(fā)電電價(jià)在0.25元以上。太平洋頂峰中國公司7家熱電企業(yè)中，4家已出現虧損。

　　歸納起來(lái)看，許多地方供熱市場(chǎng)幾乎無(wú)利可圖。

　　尋求政策 “因地制宜”

　　由于熱電聯(lián)產(chǎn)是國家鼓勵的項目，在項目、電價(jià)、電量申報方面都有優(yōu)勢。在同等條件下，熱電聯(lián)產(chǎn)項目比純發(fā)電項目更容易得到國家批復立項，而上網(wǎng)電價(jià)、電量的審批權一直掌握在省一級定價(jià)部門(mén)和政府手中，國家只對其批復備案，與國家直接批復相比“工作好做多了”。2004年，江蘇省批復的平均熱電電價(jià)便達到每千瓦時(shí)0.40元左右的較高水平，這可是純發(fā)電電廠(chǎng)可望不可及的。一位純發(fā)電企業(yè)負責經(jīng)營(yíng)管理的人士如是說(shuō)。

　　還有一個(gè)重要原因是，單機容量在300兆瓦以下的機組已逐步成為被國家明令淘汰的機組，而一些地方不在負荷中心，又不具備上單機300兆瓦以上的大容量純發(fā)電機組的條件，上單機300兆瓦以下機組如果不搞“熱電聯(lián)產(chǎn)”，在立項上只有死路一條。項目不能立項，隨后的融資、電價(jià)、電量都成問(wèn)題。

　　近幾年，全國出現大面積缺電，各地紛紛看好電源投資項目。在地方政府看來(lái)，電源是投資大戶(hù)，一旦投產(chǎn)發(fā)電又是利稅大戶(hù)，招商引資一個(gè)電源項目，相當于引進(jìn)十個(gè)其它一般項目。因此，各地把引進(jìn)電源投資作為振興地方經(jīng)濟的龍頭工業(yè)，不具備引進(jìn)純發(fā)電項目條件的貧困地區，就紛紛借助上述政策依據爭取熱電聯(lián)產(chǎn)項目。按《規定》搞熱電聯(lián)產(chǎn)，有的條件不具備，其中缺少熱電比，不過(guò)政府能夠很快召集所管轄的企業(yè)和投資方簽定《供熱協(xié)議書(shū)》，并創(chuàng )造出足夠的“熱電比”，滿(mǎn)足《規定》的要求。另外，這些地方除了給予土地出讓等方面的優(yōu)惠外，地方發(fā)改委和政府主動(dòng)幫助投資者跑項目、電價(jià)、電量，要政策。

　　地方政府清楚地知道，不假熱電之名行發(fā)電之實(shí)是爭取不到電源項目的，不爭取足夠的電價(jià)、電量是吸引不了投資者的。于是，如何在尋求政策上 “因地制宜”，使地方政府與熱電投資在利益上達成了“共識”――用《規定》爭取項目、電價(jià)，依賴(lài)地方政府與省一級定價(jià)部門(mén)和政府的關(guān)系爭取電量。

　　審批隨意 “共識”變現

　　一位華東地區政策研究人士透露，項目、電價(jià)審批部門(mén)在對熱電聯(lián)產(chǎn)項目的批復過(guò)程中，僅僅依據《項目可行性研究報告》和《電價(jià)申報方案》進(jìn)行審查并作出批復，至于其中《供熱協(xié)議書(shū)》的可信度有多少，此項目到底是不是“熱電聯(lián)產(chǎn)”，到底符不符合《規定》，審批部門(mén)并沒(méi)有進(jìn)行實(shí)地考證，事后亦不會(huì )進(jìn)行復查。因此，讓假熱電項目輕而易舉地騙過(guò)審批部門(mén)，從而名正言順地獲取項目和電價(jià)批文。

　　《規定》指出，熱電比達不到規定的，經(jīng)報請省級綜合經(jīng)濟部門(mén)核準，按實(shí)際熱負荷核減結算電量，對超發(fā)部分實(shí)行無(wú)償調度。有高電價(jià)，電量上受到了控制，不供熱顯然是行不通的。也就是說(shuō)，這些假熱電之名的項目還須有足夠的電量空間作基礎，才可能有利可圖。這位人士說(shuō)，至于電量空間，只要地方政府努力爭取省一級政府的傾斜和照顧，即可爭取到比《規定》高出許多的電量空間。一個(gè)不爭的事實(shí)是，一些政府行政手段在執行過(guò)程中比國家法規執行起來(lái)更順暢。

　　由于審批過(guò)程中的隨意性和人為因素，《規定》得不到真正落實(shí)，從而導致假熱電肆無(wú)忌憚、如魚(yú)得水。一些具備集中供熱的地方，也紛紛走“假熱電之名行發(fā)電之實(shí)”的道路。

　　如此發(fā)展 弊大于利

　　對各地各部門(mén)來(lái)說(shuō)，如此發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)，顯然是不負責任和弊大于利的。一來(lái)，沒(méi)有達到《規定》指出的“節約能源、改善環(huán)境、提高供熱質(zhì)量”等綜合效益的目標，沒(méi)有成為城市治理大氣污染和提高能源利用效益的重要措施，沒(méi)有成為集中供熱的重要組成部分，也沒(méi)有成為提高人民生活質(zhì)量的公益性基礎設施。相反，這些應該被淘汰的機組混淆在發(fā)電主力軍中，不僅給地方環(huán)保帶來(lái)了壓力，而且給電網(wǎng)調試安全可靠性帶來(lái)了沉重的負擔。第二，擾亂了國家對電源建設的科學(xué)規劃，使電源建設在一定程度上變得無(wú)序和不可控制。第三，由于在電價(jià)批復上享受了熱電電價(jià)的優(yōu)惠，又人為地拔高了電量上升空間，這是以擠占純發(fā)電企業(yè)的電價(jià)、電量空間為代價(jià)的，擾亂了行業(yè)競爭秩序。

　　政策多變 嚇退外資

　　2004年，美國電力公司、法國阿爾斯通公司、美國賽德能源中國代理公司、全球三大能源巨頭之一美國邁朗公司紛紛出售中國熱電投資股分，全線(xiàn)撤出中國熱電市場(chǎng)。

　　報道說(shuō)，這些曾滿(mǎn)懷熱情來(lái)中國發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)的“正規軍”并不都是因為投資的虧損而紛紛撤退，其主要原因是認為中國的投資機會(huì )和環(huán)境似是而非，難以把握中國多變的政策，與政府簽定的協(xié)議不能兌現，政策風(fēng)險如影隨形，熱價(jià)、電價(jià)不能隨煤價(jià)漲幅而提高等。太平洋頂峰中國公司目前雖未撤出中國，但董事長(cháng)安德森的態(tài)度十分肯定：如果政府不在政策法規上做一些調整，就不會(huì )在中國大地再投資一美元。

　　外資熱電的撤退，無(wú)疑給中國多變的政策和看似火熱的熱電市場(chǎng)潑了一盆冷水。而其中讓人又不得不佩服那些紛紛“接磚頭”收購外資的中國公司，他們顯然具備超常的政策應變能力，不然怎能讓外人賠本的項目盈利呢？

　　遏止違規 重在問(wèn)責

　　是中國的政策法規不健全嗎？是中國的政策法規不合理嗎？顯然不是，是在執行過(guò)程中執行得不徹底、不合理而已。說(shuō)到底，缺乏一種監督機制和問(wèn)責機制，缺乏對違規現象、環(huán)節的控制和追究，從而導致了行政手段蓋過(guò)了法治手段。通常是，一項政策法規一旦制定出臺，制定政策法規一方就萬(wàn)事大吉了。

　　剛剛結束的“兩會(huì )”，國務(wù)院總理溫家寶在進(jìn)行2005年工作部署時(shí)，就明確提出了繼續加強和改善宏觀(guān)調控、構建社會(huì )主義和諧社會(huì )，其中有談到執行過(guò)程中的問(wèn)責問(wèn)題。國家鼓勵發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)，方向本沒(méi)有錯，政策的可操作性亦很強，要確保熱電聯(lián)產(chǎn)的名副其實(shí)，出臺《規定》一方就必須加強對項目、電價(jià)、電量等審批部門(mén)重點(diǎn)執行環(huán)節的監督和問(wèn)責，要敢于掀起與“審計風(fēng)暴”、“環(huán)保風(fēng)暴”類(lèi)似的 “問(wèn)責風(fēng)暴”，加大查處和考核力度，以維護《規定》的嚴肅性和正常效力。

　　我們期待一個(gè)真正熱電聯(lián)產(chǎn)市場(chǎng)的春天來(lái)臨！

來(lái)源：中國電力新聞網(wǎng)