專(zhuān)訪(fǎng)國家發(fā)展和改革委員會(huì )副主任解振華

節能減排的新階段部署

“十二五”節能減排的開(kāi)局并不理想。如果今年的目標任務(wù)不能完成，要完成“十二五”節能減排指標就面臨更大壓力。

聯(lián)合國“可持續發(fā)展大會(huì )”即將于2012年6月在巴西里約熱內盧召開(kāi)。此次大會(huì )將聚焦兩大主題：一是在可持續發(fā)展和消除貧困的背景下發(fā)展綠色經(jīng)濟，二是有關(guān)可持續發(fā)展的政府治理與制度框架。峰會(huì )召開(kāi)前夕，就我國推進(jìn)節能減排、實(shí)施綠色發(fā)展的焦點(diǎn)問(wèn)題，國家發(fā)展和改革委員會(huì )副主任解振華接受了《瞭望》新聞周刊的專(zhuān)訪(fǎng)。

解振華已五次擔任中國代表團團長(cháng)率隊參加聯(lián)合國氣候變化大會(huì )，每每處于應對氣候變化談判的最前線(xiàn)。面對本刊記者的專(zhuān)訪(fǎng)，他表示，“氣候變化是對人類(lèi)的共同挑戰，各國均應抱著(zhù)對人類(lèi)負責任的態(tài)度來(lái)對待。氣候問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是發(fā)展問(wèn)題。節能增效減排，對內是落實(shí)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，對外是積極應對全球氣候變化、減少溫室氣體的排放，樹(shù)立負責任大國形象。”

具體到今年中國節能減排的形勢，解振華表示，2012年是實(shí)施“十二五”規劃承上啟下的重要一年，形勢異常嚴峻，任務(wù)非常艱巨。2011年，中國確定的目標是單位GDP能耗下降3.5％，但實(shí)際只下降了2.01％，全國氮氧化物排放總量不降反升5.73％。這種狀況大大增加了后四年的工作壓力，如果今年的目標任務(wù)還不能完成，要完成“十二五”節能減排指標就面臨更大壓力。

破戒資源環(huán)境瓶頸制約的迫切需要

《瞭望》：當前，我國的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，面臨著(zhù)怎樣的資源環(huán)境挑戰？

解振華：改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國經(jīng)濟持續快速增長(cháng)，綜合國力大幅提升，人民生活顯著(zhù)改善，取得了舉世矚目的成績(jì)。但也要看到，由于我國粗放型的發(fā)展方式未能得到根本轉變，經(jīng)濟發(fā)展中不協(xié)調、不平衡、不可持續的問(wèn)題日益凸顯，資源環(huán)境約束不斷強化。破戒我國經(jīng)濟發(fā)展中的資源環(huán)境瓶頸制約，增強可持續發(fā)展能力，需要大力推進(jìn)節能減排和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。

首先，從能源安全看，我國能源資源稟賦相對不足，人均能源資源擁有量在世界上處于較低水平，石油、天然氣人均資源量?jì)H為世界平均水平的1／14左右，即使儲量相對豐富的煤炭資源也只有世界平均水平的67％。2011年，我國能源消費總量已達34.8億噸標準煤，占世界能源消費的20％左右，而同期我國國內生產(chǎn)總值占世界的比重不到10％。目前，我國單位國內生產(chǎn)總值能耗約為日本的4.5倍、美國的2.9倍，世界平均水平的2.5倍。我國能源對外依存度不斷提高，目前石油對外依存度已經(jīng)達到54.9％，2020年可能超過(guò)70％。供給安全面臨巨大挑戰。

其次，從資源約束看，我國人均資源占有量與世界平均水平相比，明顯偏低，淡水僅為28％，耕地為43％，鐵礦石為17％，鋁土礦為11％。同時(shí)，我國資源利用效率不高，礦產(chǎn)資源總回收率只有30％，比發(fā)達國家低約20個(gè)百分點(diǎn)；2010年我國資源產(chǎn)出率初步核算約3770元／噸，僅是日本的1／8，英國的1／5，德國的1／3，韓國的1／2。

礦產(chǎn)資源方面，2010年我國國內生產(chǎn)總值占世界的比重不到10％，但消耗了全球約53％的水泥，47％的鐵礦石，45％的鋼，44％的鉛，41％的鋅，40％的鋁，38％的銅和36％的鎳。隨著(zhù)工業(yè)化和城鎮化步伐加快，主要礦產(chǎn)資源供需矛盾將更加突出。

水資源方面，目前全國600多個(gè)城市中有2／3缺水，大江大河特別是黃河、海河、淮河、遼河及西北內陸河水資源開(kāi)發(fā)利用接近或超過(guò)水資源承載能力，而我國用水總量仍在不斷增長(cháng)。

目前我國用水量己經(jīng)接近合理利用水量的上限，水資源開(kāi)發(fā)的難度極大。在水資源總量不足，水資源粗放利用，水污染嚴重的情況下，我國水資源短缺將成為常態(tài)，如果不采取有力措施，未來(lái)有可能出現嚴重水危機。

耕地資源方面，要確保18億畝耕地紅線(xiàn)，人均耕地面積逼近保障農產(chǎn)品供給安全的紅線(xiàn)，糧食安全問(wèn)題越來(lái)越突出。

再次，從生態(tài)環(huán)境看，我國生態(tài)環(huán)境總體惡化趨勢沒(méi)有得到根本扭轉，一些地方生態(tài)環(huán)境承載能力已近極限，水、大氣、土壤等污染嚴重，固體廢物、汽車(chē)尾氣、持久性有機物、重金屬等污染持續增加。

最后，從溫室氣體排放看，近年來(lái)，我國碳強度實(shí)現了顯著(zhù)降低，但溫室氣體排放總量增長(cháng)較快。在全球溫室氣體排放增量部分中，我國所占的比重較大，人均排放量也在不斷上升。

高消耗、高排放是造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的主要原因，發(fā)達國家200多年工業(yè)化進(jìn)程中分階段出現的環(huán)境問(wèn)題在我國集中出現。只有加強節能減排工作、大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，才能盡快扭轉我國生態(tài)環(huán)境總體惡化的趨勢。

氣候變化國際談判壓力不斷增強

《瞭望》：您五次率隊參加聯(lián)合國氣候變化大會(huì )，我國應對氣候變化談判的環(huán)境發(fā)生了怎樣的變化？

解振華：實(shí)事求是地說(shuō)，我國積極應對氣候變化，采取了一系列有效的政策措施和行動(dòng)并取得了顯著(zhù)成效，得到國際社會(huì )贊譽(yù)。在應對氣候變化國際談判中，中國既堅持原則，又開(kāi)放靈活，發(fā)揮了積極建設性的作用。但由于我國處于工業(yè)化快速發(fā)展階段，溫室氣體排放增量大、增速快，日益成為國際社會(huì )關(guān)注焦點(diǎn)，要求我國承擔更大、更多責任，壓力不斷在增加。德班會(huì )議雖然就落實(shí)巴厘路線(xiàn)圖和坎昆協(xié)議達成一攬子成果，但各方在一些關(guān)鍵問(wèn)題上分歧依舊。發(fā)達國家要求我國承擔國際減排責任，2020年后承擔具有法律約束力的減排承諾。隨著(zhù)談判進(jìn)入更加實(shí)質(zhì)的階段，我國面臨的談判形勢不容樂(lè )觀(guān)。

“十一五”期間經(jīng)過(guò)艱苦努力，我們基本實(shí)現了節能減排的約束性目標，獲得了國際社會(huì )的積極評價(jià)，也為我國在氣候變化國際談判中爭取了主動(dòng)。“十二五”規劃綱要又明確了能耗強度和二氧化碳排放強度的目標，從去年的完成情況看，要確保實(shí)現這一目標絕非易事。我們只有統籌國際國內兩個(gè)大局，加快綠色低碳發(fā)展步伐，才能在未來(lái)應對全球氣候變化進(jìn)程中爭取主動(dòng)，在新一輪全球轉型發(fā)展的競爭中處于有利的地位。

總之，當前我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展正步入新的歷史時(shí)期，今后十年是我國由中等收入國家邁向中等發(fā)達國家的關(guān)鍵時(shí)期，工業(yè)化、城鎮化和農業(yè)現代化步伐進(jìn)一步加快，能源需求呈剛性增長(cháng)，資源約束與經(jīng)濟增長(cháng)的矛盾更加凸顯。如果繼續沿著(zhù)高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放增長(cháng)路子走下去，不僅今天的發(fā)展難以為繼，而且子孫后代的發(fā)展將受到嚴重影響。

因此，不論是破戒資源環(huán)境約束，還是改善人民群眾生產(chǎn)生活條件，以及減輕我國國際壓力，搶占未來(lái)國際競爭制高點(diǎn)，我國都必須加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，把節能增效減排作為推進(jìn)綠色低碳發(fā)展的重要抓手和切入點(diǎn)，進(jìn)一步提高對節能減排和綠色低碳發(fā)展重要性的認識，增強緊迫感和責任感，促進(jìn)我國經(jīng)濟社會(huì )全面協(xié)調可持續發(fā)展。

《瞭望》：國外在推進(jìn)節能減排，減少溫室氣體排放方面有哪些新動(dòng)向？這對我們又會(huì )帶來(lái)什么影響？

解振華：綠色低碳發(fā)展已成為國際潮流和國際經(jīng)濟科技競爭新領(lǐng)域。當前，全球綠色經(jīng)濟、低碳技術(shù)正在興起，各國都在加大對節能環(huán)保新能源和低碳技術(shù)發(fā)展的投入和政策支持力度，紛紛提出“綠色新政”，積極探索符合本國實(shí)際的綠色低碳發(fā)展之路。

發(fā)達國家為應對國際金融危機，搶占新一輪經(jīng)濟科技競爭制高點(diǎn)和“話(huà)語(yǔ)權”，利用自身技術(shù)、資本優(yōu)勢加快發(fā)展節能環(huán)保和新能源產(chǎn)業(yè)。

美國通過(guò)《美國復蘇和再投資法案》，政府投資近600億美元支持智能電網(wǎng)、提高能效、可再生能源、混合動(dòng)力汽車(chē)等基礎研究。美國2006年推進(jìn)“能源獨立”戰略，到2011年石油凈進(jìn)口量實(shí)現連續4年大幅下降，表明美國石油安全形勢已發(fā)生了標志性變化。英國通過(guò)了《氣候變化法案》，并制定了《低碳轉型計劃》。日本政府發(fā)布了《綠色經(jīng)濟與社會(huì )變革》，重點(diǎn)支持交通運輸領(lǐng)域低碳化、建立綠色金融體系和促進(jìn)可再生能源開(kāi)發(fā)與普及等。

另一方面，一些國家利用自身低碳技術(shù)、制度優(yōu)勢，借應對氣候變化采取單邊貿易保護措施，設置碳關(guān)稅、“環(huán)境標準”等貿易壁壘。

隨著(zhù)更多發(fā)展中國家加快工業(yè)化進(jìn)程，未來(lái)全球能源資源需求將繼續大幅增長(cháng)，圍繞能源資源、氣候變化等問(wèn)題的國際博弈日趨激烈，全球資源環(huán)境問(wèn)題會(huì )更加突出。順應新的國際潮流，加大節能減排工作力度，加快培育節能環(huán)保和新能源產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)綠色低碳發(fā)展是我國在新一輪國際競爭中必須面對的重大歷史任務(wù)。

循環(huán)經(jīng)濟已成為很多國家解決資源可持續供給，減少環(huán)境污染，應對氣候變化和實(shí)現綠色發(fā)展的主要途徑。盡管不同國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的內容和側重點(diǎn)有所不同，但已成為許多國家的共識。

行政手段與市場(chǎng)手段雙管齊下

《瞭望》：“十二五”規劃綱要把“綠色發(fā)展，建設資源節約型、環(huán)境友好型社會(huì )”放在更加突出的重要位置，要實(shí)現“十二五”時(shí)期的減排目標，需要什么樣的體制機制保證？

解振華：“十一五”期間，我國以能源消費年均6.6％的增速支撐了國民經(jīng)濟年均11.2％的增長(cháng)，能源消費彈性系數由“十五”時(shí)期的1.04下降到0.59，節約能源6.3億噸標準煤。為應對全球氣候變化做出了重要貢獻。“十一五”通過(guò)節能降耗減少二氧化碳排放14.6億噸，得到國際社會(huì )的廣泛贊譽(yù)，也體現了負責任大國的形象。

“十二五”規劃綱要提出，要實(shí)現能耗強度下降16％、二氧化碳排放強度下降17％、非化石能源占一次能源比重達到11.4％、主要污染物排放總量減少8％～10％、單位工業(yè)增加值用水量降低30％的約束性目標；提出了資源產(chǎn)出率提高15％、工業(yè)固體廢物綜合利用率達到72％，以及城市污水處理率和生活垃圾無(wú)害化處理率分別達到85％和80％的具體目標，還有合理控制能源消費總量的政策導向。這是“十二五”時(shí)期面臨發(fā)展新階段、新特征提出的科學(xué)發(fā)展的新要求。要實(shí)現上述目標，

需要：強化目標責任。建立科學(xué)規范的目標責任評價(jià)考核制度，是確保實(shí)現節能減排目標的重要基礎和制度保障。只有“問(wèn)責制”落到實(shí)處，才能真正發(fā)揮“指揮棒”的作用。

“十二五”時(shí)期，綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結構、節能潛力、環(huán)境容量及國家產(chǎn)業(yè)布局等因素，已將全國節能減排目標分解到各地區和重點(diǎn)企業(yè)。下一步要加強目標責任評價(jià)考核，加大考核結果的應用：對未完成節能目標的地區，要建立約談制度，要求提出整改措施，確保完成節能目標；考核結果作為黨中央、國務(wù)院對省級人民政府領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)和政績(jì)考核評價(jià)的重要內容。

中央已將節能減排工作任務(wù)完成情況作為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)、轉變發(fā)展方式的主要內容，作為政治紀律進(jìn)行檢查，國務(wù)院也將之作為績(jì)效考核的重要內容，要求各地黨委、政府引起足夠重視，切實(shí)貫徹落實(shí)；對考核等級為未完成的地區，新上高耗能項目要嚴格審批，提高門(mén)檻；對考核等級為基本完成的地區，新上高耗能項目實(shí)行有條件的審批，確保不影響節能目標的實(shí)現；考核結果向社會(huì )公告，接受社會(huì )監督。

優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構。“十一五”期間，服務(wù)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)占國民經(jīng)濟的比重沒(méi)有實(shí)現預期目標，結構重型化抵消了技術(shù)、管理措施形成的節能能力。

“十二五”時(shí)期，依靠結構節能，包括三次產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化和工業(yè)內部結構調整升級，需要實(shí)現節能3.4億噸標準煤，貢獻率為50.7％。一要堅決抑制高耗能、高排放行業(yè)過(guò)快增長(cháng)，提高行業(yè)準入門(mén)檻，強化節能、環(huán)保、土地、安全等指標約束，依法嚴格節能評估審查、環(huán)境影響評價(jià)、建設用地審查，嚴格貸款審批，同時(shí)嚴格控制高耗能高排放產(chǎn)品出口。二要加快淘汰落后產(chǎn)能，將任務(wù)按年度分解落實(shí)到各地區，向社會(huì )公布淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)名單，以及落后工藝、設備及淘汰時(shí)限，完善退出機制，指導、督促淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)做好職工安置工作。三要加快運用高新技術(shù)和先進(jìn)適用技術(shù)改造提升傳統產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)信息化和工業(yè)化深度融合。四要調整能源消費結構，“十二五”期間，在確保安全的基礎上投入運行核電4000萬(wàn)千瓦，開(kāi)工建設水電1.2億千瓦，新建風(fēng)電裝機7000萬(wàn)千瓦以上，建成太陽(yáng)能電站500萬(wàn)千瓦以上。五要提高服務(wù)業(yè)和戰略性新興產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重，到2015年，服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重提高4個(gè)百分點(diǎn)，達到47％；戰略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達到8％左右。

實(shí)施重點(diǎn)工程。大力實(shí)施節能重點(diǎn)工程、污染物減排重點(diǎn)工程、循環(huán)經(jīng)濟重點(diǎn)工程，形成實(shí)實(shí)在在的工程技術(shù)能力。“十一五”時(shí)期，節能減排工程措施對實(shí)現目標的貢獻率，節能占50％以上，COD和SO2減排分別占75％和65％。“十二五”時(shí)期，由于總量增大，保持同樣的比例，工程建設任務(wù)大幅增加，而且成本越來(lái)越高、邊際效益越來(lái)越低，必須加大政策引導力度。

要多渠道籌措資金，實(shí)施節能改造、節能產(chǎn)品惠民、節能技術(shù)產(chǎn)業(yè)化示范、合同能源管理推廣等4項節能重點(diǎn)工程；城鎮生活污水及配套管網(wǎng)設施建設、重點(diǎn)流域水污染防治、脫硫脫硝、重金屬污染防治等4項污染減排重點(diǎn)工程；資源綜合利用、廢舊商品回收體系示范、“城市礦產(chǎn)”示范基地、再制造產(chǎn)業(yè)化、餐廚廢棄物資源化、產(chǎn)業(yè)園區循環(huán)化改造、資源綜合利用技術(shù)示范推廣等7項循環(huán)經(jīng)濟重點(diǎn)工程。“十二五”期間，節能減排重點(diǎn)工程投資將超過(guò)2萬(wàn)億元。

加強節能減排管理。目前國家能源局正在制定能源消費總量控制方案，并初步確定了控制目標。能耗強度目標是約束性目標，是要堅決完成的；能源消費總量目標是指導性目標，有利于推動(dòng)約束性目標實(shí)現。

大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。圍繞到2015年資源產(chǎn)出率提高15％這一目標，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟形成較大規模。一要

加強規劃指導，出臺《全國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規劃（2011—2015年）》，組織編制2～3個(gè)特色地區循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規劃。二要實(shí)施“十百千”示范行動(dòng)，包括循環(huán)經(jīng)濟重點(diǎn)工程、循環(huán)經(jīng)濟示范城市、循環(huán)經(jīng)濟示范產(chǎn)業(yè)和園區。三要推進(jìn)園區循環(huán)化改造，力爭到2015年，50％以上的國家級園區和30％以上的省級園區完成循環(huán)化改造。四要開(kāi)展國家“城市礦產(chǎn)”示范基地建設，力爭到2015年建成50個(gè)示范基地，使7000多萬(wàn)噸各類(lèi)再生資源得到規范化、規?；?、高值化利用。五要穩步推進(jìn)餐廚廢棄物資源化利用和無(wú)害化處理。六要開(kāi)展汽車(chē)零部件“以舊換再”推廣行動(dòng)。七要開(kāi)展資源產(chǎn)出率統計試點(diǎn)，力爭到2014年納入統計日常報表制度。八要推進(jìn)國家循環(huán)經(jīng)濟教育示范基地創(chuàng )建活動(dòng)；九要推進(jìn)資源綜合利用，從礦產(chǎn)資源、產(chǎn)業(yè)廢物、廢舊資源三大領(lǐng)域，形成資源綜合利用能力超過(guò)2億噸／年。十要抓好農作物秸稈綜合利用，到2015年實(shí)現秸稈綜合利用率超過(guò)80％。

此外，還要開(kāi)展低碳省市和碳排放交易試點(diǎn)，加快節能減排技術(shù)開(kāi)發(fā)和推廣應用，完善經(jīng)濟政策，推行市場(chǎng)化機制，加強基礎工作和能力建設，開(kāi)展節能減排全民行動(dòng)。以節能減排技術(shù)開(kāi)發(fā)和推廣應用為例，預計到2015年，節能環(huán)保產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達到2％左右，總產(chǎn)值達4.5萬(wàn)億元，產(chǎn)值年均增長(cháng)15％以上