國有資產(chǎn)監管體制是關(guān)于國有資產(chǎn)監督和管理的機構設置、權限職責劃分及調控管理方式等多方面的基本制度體系，是社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的有機組成部分。黨的十六大報告指出：“改革國有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟體制改革的重大任務(wù)?！薄皣乙贫ǚ煞ㄒ?，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人責任，享有所有者權益，權利、義務(wù)和責任相統一，管資產(chǎn)和管人、管事相結合的國有資產(chǎn)管理體制?！边@為深化國有資產(chǎn)監管體制改革指明了方向。

　　本文將從國際視角出發(fā)，試著(zhù)為尚處在探索中的中國國有資產(chǎn)監管體制改革尋找一些亮點(diǎn)，提供一點(diǎn)啟示和借鑒。

　　國有資產(chǎn)監管模式選擇

　　在國有資產(chǎn)監管體系框架的構建中，世界上主要有“分級所有”和“分類(lèi)管理”兩種模式。相對而言，中國宜嘗試“分級產(chǎn)權”模式，即“分級履行出資人職責”。

　　絕大多數國家的國有資產(chǎn)在法律上屬于中央及地方政府所有，各級政府之間有明確的財產(chǎn)劃分，上級政府對下級政府所有的資產(chǎn)沒(méi)有支配權和收益權。法國、德國、美國、加拿大、日本和澳大利亞等都實(shí)行分級所有。

　　按性質(zhì)(競爭性/非競爭性)的不同，國有企業(yè)可以有不同的法律地位、管理方式、經(jīng)營(yíng)目標和績(jì)效考核標準。

　　法律地位：新加坡的壟斷性國有企業(yè)是依據專(zhuān)門(mén)立法成立的獨立法人，主要承擔社會(huì )職能；競爭性國有企業(yè)則是依據公司法成立的國有控股公司，其法律地位與私人企業(yè)相同。

　　管理方式：在法國，國家對競爭性國有企業(yè)擁有控制權，對非競爭性國有企業(yè)則實(shí)行間接管理，不進(jìn)行直接的行政干預。

　　經(jīng)營(yíng)目標和績(jì)效考核標準：瑞典競爭性國有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標為創(chuàng )造利益最大化，其經(jīng)濟增加值(EVA)應為正數；而公益性企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標基本上是成本有效性，其EVA為零即可。

　　按國家在國有企業(yè)中所占股份的不同，將國有企業(yè)分為國家獨資公司、國家控股公司、國家參股公司等。政府在各類(lèi)企業(yè)中參與管理的程度、方式不同，企業(yè)經(jīng)營(yíng)自由度也不同。如韓國的政府投資企業(yè)(GIE)、政府企業(yè)(GEs)、政府支持企業(yè)(GBE)和間接投資企業(yè)(IIEs)，芬蘭的國有公司(國有獨資公司和控股公司)及聯(lián)合公司(國家作為重要股東的參股公司)。

　　按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分，各國國有資產(chǎn)管理模式也有不同。捷克國有資產(chǎn)基金會(huì )分管準備私有化或經(jīng)過(guò)股份制改造企業(yè)中的國有資產(chǎn)，一般都是國有控股的具有戰略性的大企業(yè)；國有清算局分管?chē)秀y行對國有資產(chǎn)不良貸款的債權或資本化后形成的股權等這部分國有資產(chǎn)；政府各部門(mén)如貿工部、信息部、交通部等也分管著(zhù)相關(guān)行業(yè)中的國有企業(yè)，一般為未進(jìn)行股份制改造和私有化的國有獨資公司。奧地利76家國有企業(yè)中25家大型工交類(lèi)、金融類(lèi)企業(yè)隸屬于財政部，其他51家規模較小、業(yè)務(wù)特殊的國企則分散在經(jīng)濟部、勞動(dòng)部、文化部等8個(gè)部門(mén)管理。

　　中國實(shí)行由國務(wù)院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務(wù)和責任相統一，管資產(chǎn)和管人、管事相結合的國有資產(chǎn)監管體制。國務(wù)院國有資產(chǎn)監督管理機構是代表國務(wù)院履行出資人職責、負責監督管理企業(yè)國有資產(chǎn)的直屬特設機構。省、自治區、直轄市人民政府國有資產(chǎn)監督管理機構，設區的市、自治州級人民政府國有資產(chǎn)監督管理機構是代表本級政府履行出資人職責、負責監督管理企業(yè)國有資產(chǎn)的直屬特設機構。上級政府國有資產(chǎn)監督管理機構依法對下級政府的國有資產(chǎn)監督管理工作進(jìn)行指導和監督，沒(méi)有行政隸屬關(guān)系。

　　探索國資監管有效運作模式

　　2003年3月，中國成立了國務(wù)院國有資產(chǎn)監督管理委員會(huì )。5月27日，通過(guò)頒布中華人民共和國第378號國務(wù)院令的方式，公布了《企業(yè)國有資產(chǎn)監督管理暫行條例》?！稐l例》中明文規定：國有資產(chǎn)監督管理機構根據授權，依法履行出資人職責，依法對企業(yè)國有資產(chǎn)進(jìn)行監督管理。各級人民政府應當嚴格執行國有資產(chǎn)管理法律、法規，堅持政府的社會(huì )公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)，堅持政企分開(kāi)，實(shí)行所有權與經(jīng)營(yíng)權分離。

　　國資委履行國有資產(chǎn)出資人職責，就要求國資委應該更像國有資產(chǎn)的總董事會(huì )，同時(shí)本身的運作模式也必須是相當市場(chǎng)化、商業(yè)化的?，F階段對企業(yè)的監管實(shí)踐中，國資委應該特別注意區別目標性管理和干預性管理兩種方式，爭取達到二者的最佳統一。

　　在自身內部組成上可以考慮創(chuàng )建一套外部專(zhuān)家或專(zhuān)業(yè)人員也能參與并發(fā)揮才智的規章制度，如視具體情況實(shí)行中長(cháng)期或短期外聘等。此外，盡快以全新的出資人治理文化和符合市場(chǎng)原則的治理方式，取代長(cháng)期以來(lái)各部委的進(jìn)入文化，早日完成從特設機構到非政府性的法定機構的轉變，抓住歷史和現實(shí)的雙重契機，成為國有資本改革的中堅力量。與此同時(shí)，國資委自身也可在實(shí)踐中磨礪和成長(cháng)，不斷完善其內部運行機制和治理文化，從而進(jìn)一步構建其他內部管理制度、監督制度、薪酬制度等。

　　實(shí)現政企分開(kāi)以及所有權和經(jīng)營(yíng)權的分離，將國有企業(yè)真正徹底地推向市場(chǎng)，是業(yè)已公認的國有資產(chǎn)監管體制改革的首要目標。從理論上說(shuō)，民營(yíng)化是實(shí)現這一目標的路徑，但中國現階段的國情還做不到大規模的民營(yíng)化?！白ゴ蠓判　笨梢越鉀Q中小企業(yè)的出路，但國有大型企業(yè)如何進(jìn)行改革就成為一個(gè)必須面對卻又十分棘手的問(wèn)題。國資委的成立只是從形式上解決了國有資產(chǎn)出資人缺位的問(wèn)題，由于沒(méi)有相對應的完備的國有資產(chǎn)或國有企業(yè)法律框架，所以無(wú)法從法律上更好地明確國資委的責任、權利和法律地位。

　　建立統一的國資管理法律體系

　　依法管理國有資產(chǎn)是發(fā)達國家的共同特征。國有資產(chǎn)監管的各個(gè)方面均有法律依據，甚至專(zhuān)門(mén)為某個(gè)國有企業(yè)立法，規范其設立、運行、監管和消亡等各個(gè)方面，并且國資管理立法的層次比較高，多由國會(huì )通過(guò)，國有企業(yè)的私有化也是在有關(guān)立法的指導下進(jìn)行的。

　　相比之下，中國的國有資產(chǎn)立法較為滯后，且系統性不強，層次偏低，缺乏應有的連續性和權威性。正是由于立法層次低、不統一，各部門(mén)自行其法，導致相互間難以協(xié)調甚至發(fā)生沖突，同時(shí)對一些難點(diǎn)問(wèn)題又都避而不談。

　　國有資產(chǎn)管理法是列入八屆和九屆全國人大常委會(huì )立法規劃的重要立法項目之一。起草工作始自1993年8月，經(jīng)過(guò)七易其稿后，形成《國有資產(chǎn)法(草案送審稿)》，于1995年9月上報全國人大常委會(huì )委員長(cháng)會(huì )議，因對國有資產(chǎn)管理與經(jīng)營(yíng)機構、該法的出臺時(shí)機等問(wèn)題存在不同意見(jiàn)，未能安排審議。而目前與國有資產(chǎn)相關(guān)的法律則分散到《公司法(修改)》《證券法》《政府采購法》《中小企業(yè)促進(jìn)法》等多部經(jīng)濟法規中，加上正在修改或即將出臺的《證券法(修改)》《破產(chǎn)法》《證券投資基金法》《財稅法》《商業(yè)銀行法》等，與國有資產(chǎn)相關(guān)的法律更是五花八門(mén)。一部統一的國有資產(chǎn)管理法律成為社會(huì )各界望眼欲穿的期待。

　　從民法上講，國有資產(chǎn)權是國有資產(chǎn)法的本位問(wèn)題，如不能解決本位問(wèn)題，法律就有虛泛之嫌。從經(jīng)濟法的視野來(lái)看，國有資產(chǎn)法涉及國家如何行使對國有資產(chǎn)的監管，以及如何對國有資產(chǎn)營(yíng)運進(jìn)行干預。從行政法、刑法的角度來(lái)看，國有資產(chǎn)法涉及政府在對國有資產(chǎn)監管和營(yíng)運過(guò)程中的有關(guān)法律責任。同時(shí)，國有資產(chǎn)法還必須明確市場(chǎng)經(jīng)濟條件下政府和國有資產(chǎn)的關(guān)系?？梢?jiàn)，國有資產(chǎn)法的出臺不是一件簡(jiǎn)單的事。

　　就過(guò)程來(lái)說(shuō)，以現有的條件全面整體地出臺一部國有資產(chǎn)法不現實(shí)也不成熟，可以考慮把法的涵蓋面縮小，采用從陸續造血造肉到最后組成軀體的辦法，先逐條頒布具體細致有針對性的法規，最后有機整合進(jìn)而構成體系。出臺的法規應具備可操作性和可訴性?？刹僮餍约丛摲ǖ念C布將提供細化的具體辦法，可訴性即該法應規定有充當國有資產(chǎn)管理者“合適”監督者的監督機構，并完善監督的機制和體系。同時(shí)，法規還應該保證當國有資產(chǎn)發(fā)生流失和權屬糾紛時(shí)，能夠訴之于相對應的司法機構?，F在社會(huì )上有種觀(guān)點(diǎn)認為，國資委集國有資產(chǎn)“總老板”職能和“具體老板”職能于一身，且有權代表國家向部分企業(yè)派出監事會(huì )，這就出現自己監督自己的利益沖突，構成了法治大忌。

　　理順國資營(yíng)運與監管的關(guān)系

　　鑒于現在深圳、上海、武漢等地方政府已經(jīng)實(shí)行了“國資委(國資辦)—國有資產(chǎn)營(yíng)運機構—國有企業(yè)”的三層國有資產(chǎn)監管營(yíng)運模式和架構，建議中央政府盡快通過(guò)有關(guān)法規或文件明確國有資產(chǎn)營(yíng)運機構與政府的關(guān)系，以便更好地指導和監督全國國有企業(yè)。

　　國有資產(chǎn)營(yíng)運機構在國有資產(chǎn)監管體制中處于政府和市場(chǎng)接口處的中介地位，因此，弄清國有資產(chǎn)營(yíng)運機構與政府國有資產(chǎn)監管部門(mén)之間的關(guān)系就顯得十分重要。關(guān)于二者的關(guān)系，社會(huì )上存在兩種觀(guān)點(diǎn)：一是投資關(guān)系——把國有資產(chǎn)監管部門(mén)、營(yíng)運機構和被授權企業(yè)之間的關(guān)系理解為國有資產(chǎn)監管部門(mén)將國有資產(chǎn)投資于營(yíng)運機構，而營(yíng)運機構再把這些國有資產(chǎn)投資于被授權的企業(yè)。它們之間的關(guān)系均為投資關(guān)系。二是授權關(guān)系——把國有資產(chǎn)監管部門(mén)與營(yíng)運機構之間的關(guān)系理解為授權關(guān)系，即認為二者之間的關(guān)系是基于國有資產(chǎn)監管部門(mén)把國有資產(chǎn)授權給營(yíng)運機構經(jīng)營(yíng)之上的，國有資產(chǎn)監管部門(mén)也因此才擁有對營(yíng)運機構的管理權。

　　實(shí)際上，這二者之間存在雙重關(guān)系，即“投資關(guān)系”和“授權關(guān)系”兼而有之。國有資產(chǎn)監管部門(mén)對營(yíng)運機構的管理權來(lái)自于投資關(guān)系，是一種出資者的權利。而二者之間的授權關(guān)系從法律性質(zhì)上說(shuō)，應當屬于經(jīng)濟學(xué)中的授權關(guān)系，而非通常法律上所說(shuō)的授權關(guān)系，可考慮用“先投資、后授權”的方式來(lái)構建國有資產(chǎn)授權營(yíng)運制度。國資委通過(guò)授權關(guān)系，將其“國有資產(chǎn)管理運營(yíng)的具體實(shí)施權能”合理讓渡給國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司。

　　授權是權力下放的過(guò)程。其難點(diǎn)是既要給予被授權方充分的空間，以發(fā)揮其積極性和創(chuàng )造性；同時(shí)，又需要用一種合理的形式，實(shí)現對被授權方行為的有效監管，以規避因代理成本而出現所有者利益受損的情況。在“先投資，后授權”模式中，國資委因其投資行為，為自己先行確立了“國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司股東”這一法定地位，從而依法享有股東的各項權益，能夠以股東法定權能對資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司董事會(huì )的運作和決策實(shí)行監管。而這恰好解決了授權關(guān)系中困擾已久的問(wèn)題，即“授權方需通過(guò)合理的形式，求得權力下放與有效監管之間的協(xié)調統一”。

　　在國有資產(chǎn)運營(yíng)方面，國資委通過(guò)“投資創(chuàng )建持股型資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，并以授權方式向其讓渡管理運營(yíng)國有資產(chǎn)部分權能”的方式，化解了自己“行政上被授權”和“所授權能需按市場(chǎng)經(jīng)濟原則實(shí)施行使”的矛盾；同時(shí)，借助持股型資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司這一主體，使國有資本在市場(chǎng)法則下合理流動(dòng)、有“進(jìn)”有“退”，進(jìn)而使得“在國有經(jīng)濟布局戰略性調整中，做到進(jìn)而有為、退而有序”目標的實(shí)現成為可能。

　　構建長(cháng)期有效的國企進(jìn)退機制

　　中國實(shí)施的是大陸法系，因此應該考慮以羅馬法及當代大陸法系立法經(jīng)驗為基礎，通過(guò)立法的形式首先實(shí)現對現有國有資產(chǎn)的分類(lèi)，將其區分成為公共利益而存在的不可交易的物和用于經(jīng)濟活動(dòng)或商業(yè)活動(dòng)的可以交易的物。

　　國家對前一類(lèi)財產(chǎn)只是以公共機關(guān)的身份行使管理權，而對于后一類(lèi)國家應行使民法上的所有權。實(shí)踐中，可借鑒日本的做法制定專(zhuān)門(mén)的《國有資產(chǎn)法》，對國有資產(chǎn)分類(lèi)和利用方式作出規范。結合中國國情，考慮將國有企業(yè)區分為涉及國家安全、自然壟斷、重要資源行業(yè)中的屬于“必進(jìn)”的企業(yè)；不需要國有經(jīng)濟完全控制的行業(yè)或領(lǐng)域中的國有企業(yè)，可部分“退出”企業(yè)；以及既非“必進(jìn)”也非“必退”領(lǐng)域的企業(yè)，分別進(jìn)行管理和調整。

　　“有進(jìn)有退，有所為有所不為”是指，對于那些適宜實(shí)行國有國營(yíng)和國有國控的企業(yè)，應該根據社會(huì )的需要，在財力可支撐的限度內加大國有資本的投入，發(fā)展有關(guān)國計民生的重要產(chǎn)業(yè)，更好地彌補市場(chǎng)失靈。而對于那些適宜完全進(jìn)入市場(chǎng)的國有企業(yè)，應該從市場(chǎng)效率出發(fā)，努力構建一個(gè)有效的退出機制，使企業(yè)真正成為產(chǎn)權明晰的市場(chǎng)競爭主體。

　　退出機制的構建并非意味著(zhù)國有資本從競爭性領(lǐng)域全部退出，它包含著(zhù)兩重含義：一是產(chǎn)權(廣義)改革和所有權退出機制，即在產(chǎn)權改革與重組過(guò)程中，國有資本分階段、分步驟地從某些企業(yè)中退出；二是在所有權結構不變的前提下，引入企業(yè)經(jīng)營(yíng)權和控制權的退出機制。

　　實(shí)行產(chǎn)權改革和構建所有權退出機制，目的是讓一些競爭力弱的國有企業(yè)退出競爭性領(lǐng)域。這不僅有利于這些企業(yè)擺脫政府的束縛，完全在市場(chǎng)競爭中求生存、求發(fā)展，為建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制創(chuàng )造必要的微觀(guān)基礎，而且有利于政府卸下不得不常常為它們輸血的巨大財政負擔，轉而集中財力人力抓好其他重點(diǎn)企業(yè)。具體措施考慮如下：

　　對企業(yè)進(jìn)行全面分析和評價(jià)，確定企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標，選擇切合實(shí)際的企業(yè)改革和重組方式。企業(yè)改革的目標在于資本使用效率，尤其是資本的回報。瑞典的“經(jīng)濟增加值”，韓國的“股本收益率”都值得研究和借鑒。對于那些資產(chǎn)狀況尚好、產(chǎn)品仍有市場(chǎng)、還存在一定市場(chǎng)競爭能力的企業(yè)，國有資本并不必馬上退出，可以按照國際慣例對它們進(jìn)行股份制改造，進(jìn)而轉為采用目標性管理方式調控和監管企業(yè)。

　　中小型國有企業(yè)應該把治理與重組相結合。產(chǎn)權重組如果不與企業(yè)治理相結合，造成的最大惡果就是國有資產(chǎn)流失。東歐各國在出售中小企業(yè)的過(guò)程中，起初是無(wú)秩序的，企業(yè)各自為政，由此而引起的混亂促使各國政府設立私營(yíng)化部，其目的并非單純地重組國有企業(yè)，而是有組織地對一些企業(yè)進(jìn)行治理。德國托管局通過(guò)注資改造，使前東德的國有企業(yè)在效率上有了普遍的提高。波蘭和捷克等國通過(guò)設立投資基金，并不斷完善其運行機制，創(chuàng )建法人治理結構，從而將死氣沉沉的國營(yíng)企業(yè)轉化為靈活的市場(chǎng)企業(yè)。

　　慎重選擇部分企業(yè)試行員工持股計劃。借鑒美國的經(jīng)驗并結合中國國情，考慮當企業(yè)面臨惡意收購或破產(chǎn)倒閉等狀況時(shí)，職工為免遭失業(yè)，可在所有者或出資人同意下，自愿參加持股計劃。員工持股計劃宜采用多元結構，并且有步驟地進(jìn)行。就當前而言，應以員工出資型和非稅收優(yōu)惠型為主，同時(shí)充分注意作為報酬的股份的激勵作用。就員工持股會(huì )的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，目前宜將其作為持股員工的合伙對待。等到中國法人制度、信托基金制度完善后，再對其性質(zhì)作出新的界定。

　　對于那些重組成本過(guò)高而又能夠賣(mài)出較好價(jià)錢(qián)的企業(yè)有選擇地予以出售。為防止國有資產(chǎn)流失，可借鑒匈牙利的有關(guān)做法，實(shí)行先改造再出售的方式，出售前對企業(yè)進(jìn)行必要的改造和包裝。同時(shí)，堅持公開(kāi)出售的原則，建立資產(chǎn)評估機構(可考慮中介性質(zhì))，公正、客觀(guān)地評估國有資產(chǎn)的價(jià)值。相應的，對于那些既賣(mài)不出去又無(wú)改造前景的長(cháng)期虧損企業(yè)予以關(guān)閉，宣布破產(chǎn)。

　　所有權與企業(yè)經(jīng)營(yíng)控制權是兩個(gè)不同的概念。所有權反映了企業(yè)的最終歸屬，而企業(yè)經(jīng)營(yíng)控制權表明企業(yè)財產(chǎn)的營(yíng)運和控制主體。在自然人企業(yè)制度下，兩者可能是合二為一的，但在法人企業(yè)制度下，兩者通常是分離的。不同的企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，對應著(zhù)不同的企業(yè)經(jīng)營(yíng)權和控制權安排。一般來(lái)說(shuō)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)處于正常狀態(tài)，所有者最有積極性經(jīng)營(yíng)和控制企業(yè)；當企業(yè)處于虧損和無(wú)法償債的境地時(shí)，債權人最有積極性重組企業(yè)；當企業(yè)面臨倒閉時(shí)，企業(yè)內部人最有積極性挽救企業(yè)。企業(yè)經(jīng)營(yíng)權和控制權的退出機制實(shí)際上就是企業(yè)的相機治理機制。

　　相機治理程序按主體劃分為四類(lèi)：政府和股東、債權人、經(jīng)營(yíng)者及職工。具體來(lái)說(shuō)，就是當一個(gè)企業(yè)在營(yíng)運過(guò)程中，由于主客觀(guān)原因，會(huì )顯露出企業(yè)經(jīng)營(yíng)陷入危機的信號，如銷(xiāo)售收入持續下降，股利持續低水平，過(guò)高的負債率，經(jīng)理人員或董事有玩忽職守、貪污行為等。這些征兆暗示某些利益相關(guān)者未來(lái)的權益將受到侵害，為實(shí)現資本保全，這些利益相關(guān)者就需要通過(guò)相機治理程序，重新分配經(jīng)營(yíng)權和控制權(如改組董事會(huì )、更換經(jīng)理人員等)。當這一請求得不到滿(mǎn)足或效果仍不合意時(shí)，相機治理程序通常就轉為破產(chǎn)程序或訴訟程序，而后者在國有資產(chǎn)監管中，是政府(所有者)最不愿意看到的結果。所以，在現實(shí)改革中，根據企業(yè)實(shí)際情況不斷調整和重新分配企業(yè)經(jīng)營(yíng)權及控制權，甚至在特定時(shí)期采用適當的退出機制是有一定必要的。

　　不過(guò)，由于中國的國有資產(chǎn)監管體制改革還處在“摸著(zhù)石頭過(guò)河”的探索階段，在具體實(shí)踐中仍要堅持從國情出發(fā)，小心謹慎，避免操之過(guò)急或似是而非。

　　釋義

　　所有權、產(chǎn)權和財產(chǎn)權

　　這里，我們有必要先區分和明確幾個(gè)概念，即所有權、產(chǎn)權和財產(chǎn)權。產(chǎn)權和財產(chǎn)權英文都是property rights，而所有權英文是ownership?？梢?jiàn)產(chǎn)權(財產(chǎn)權)和所有權是有區別的，而產(chǎn)權和財產(chǎn)權之間有共性。產(chǎn)權既反映人與財產(chǎn)的關(guān)系，又反映人與人的關(guān)系。而所有權確定物的最終歸屬，是具有排他性的獨占權，是對世權(絕對權,該權利對不特定的所有人都有效,如物權)?？紤]符合定義規則，同時(shí)也避免概念沖突，建議將產(chǎn)權分為廣義產(chǎn)權、中義產(chǎn)權和狹義產(chǎn)權較為可行。廣義產(chǎn)權指廣義財產(chǎn)權，包括所有權(物權)、債權和狹義產(chǎn)權；中義產(chǎn)權即為目前民法上的狹義財產(chǎn)權；狹義產(chǎn)權是同時(shí)具有物權性質(zhì)和債性質(zhì)的財產(chǎn)權，是物權和債的統一?？傮w看來(lái)，產(chǎn)權是從所有權中分化出來(lái)的一種新的財產(chǎn)權形式，是獨立于所有權(物權)和債權的第三種財產(chǎn)權。產(chǎn)權的本質(zhì)是限制物權與限制債(限制債權或限制債務(wù))的統一體，具有二重性。

　　它山之石 各國國有資產(chǎn)監管機構及其權限、職責

　　世界上很多國家均有相當數量的國有資產(chǎn)，雖然其監管體制不盡相同，但大都有明確的機構對國有資產(chǎn)實(shí)行監管，并且在職責和權限上都有界定和劃分，其最基本的一點(diǎn)，就是通過(guò)營(yíng)運國有資產(chǎn)實(shí)現監管目標?？傮w來(lái)說(shuō)，主要監管方式有以下幾種：

　　設立專(zhuān)門(mén)機構監管

　　在國有資產(chǎn)比重較大的國家，政府都設有或者曾經(jīng)設有專(zhuān)門(mén)機構對國有資產(chǎn)行使選擇經(jīng)營(yíng)者、財務(wù)控制及重大決策等權利，如俄羅斯的聯(lián)邦財產(chǎn)關(guān)系部、巴西的國有企業(yè)協(xié)調司、意大利的經(jīng)濟計劃部際委員會(huì )和國家參與部、匈牙利的國有資產(chǎn)局等。

　　俄羅斯：聯(lián)邦財產(chǎn)關(guān)系部作為國有資產(chǎn)監管的核心部門(mén)，主要職能包括兩方面：一是代表國家對國有資產(chǎn)行使出資人職能，對各行各業(yè)的國有企業(yè)統一管理和監督(包括在國外的國家資產(chǎn))，二是負責推進(jìn)國有企業(yè)私有化。

　　意大利：由兩個(gè)中央專(zhuān)門(mén)機構綜合監管?chē)匈Y產(chǎn)。經(jīng)濟計劃部際委員會(huì )主要職能是：制定政策目標，檢查計劃的執行情況，審查公司提出的國家撥款申請，協(xié)調政府不同部門(mén)的政策等。國家參與部是意大利政府專(zhuān)職監管?chē)覅⑴c制企業(yè)的機構，它的職責是通過(guò)各大控股公司全面管理國家在各個(gè)生產(chǎn)部門(mén)和服務(wù)部門(mén)所擁有的股權，監督和協(xié)調國家參與制企業(yè)的活動(dòng)。

　　巴西：計劃預算與管理部下設國有企業(yè)協(xié)調司對國有企業(yè)行使行政監管職能，進(jìn)行事中監督。主要對企業(yè)運營(yíng)計劃、投資預算、支出計劃、業(yè)績(jì)獎勵等進(jìn)行評估。

　　澳大利亞：資產(chǎn)管理局作為財政部下設六個(gè)職能部門(mén)中的一個(gè)，代表聯(lián)邦政府行使國有資產(chǎn)監管職能，對象是聯(lián)邦政府的經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)，具體負責國有資產(chǎn)的監督管理、出售轉讓、特許權經(jīng)營(yíng)、土地政策、基礎設施項目及保險管理等。

　　捷克：國有資產(chǎn)基金會(huì )以出資人身份對所屬?lài)衅髽I(yè)進(jìn)行監管，肩負著(zhù)推進(jìn)國有企業(yè)私有化的使命，其最高機構是主席團，日常營(yíng)運管理工作由下設的行政委員會(huì )負責，基金會(huì )有權委派代表和外聘專(zhuān)家進(jìn)入企業(yè)的董事會(huì )和監事會(huì )。此外，國家清算局(2001年在原捷克清算銀行基礎上成立)也同樣行使出資人職責，監管著(zhù)另外一部分國有資產(chǎn)，具體為國有銀行對國有企業(yè)不良貸款的債權或資本化后形成的股權等。

　　印度：采取多部門(mén)監管模式，具體而言，由兩個(gè)環(huán)節構成：一、 設置具有咨詢(xún)、服務(wù)和監督性質(zhì)的國有資產(chǎn)監管職能機構——公營(yíng)企業(yè)局，該局并不獨立行使國家所有者職能，只是一個(gè)為政府各部門(mén)更好地行使所有者監管職能提供服務(wù)的綜合協(xié)調機構；二、 國有企業(yè)與重工業(yè)部作為國有企業(yè)的主管部門(mén)，具體負責其下屬?lài)衅髽I(yè)的管理和營(yíng)運。

　　以財政部門(mén)為核心，各部門(mén)共管

　　在一些國家里，雖然沒(méi)有設置專(zhuān)門(mén)機構對國有資產(chǎn)實(shí)行統一監管，但以財政部門(mén)為核心，由財政部門(mén)作為國有資產(chǎn)的所有者代表，行使出資人職責，兼由與企業(yè)業(yè)務(wù)相對應的政府主管部門(mén)履行管理職能，從而實(shí)現對各行各業(yè)的國有企業(yè)的統一管理和監督。

　　德國：財政部代表國家對國有企業(yè)行使所有權，主要通過(guò)對公司人員的選任和資金分配來(lái)實(shí)現宏觀(guān)監控。財政部有權批準國有企業(yè)的成立及就資金供給等重大問(wèn)題做出決策，但不能直接干預企業(yè)的一般業(yè)務(wù)，只能通過(guò)法律規定董事會(huì )必須遵循的基本原則。此外，外部獨立經(jīng)濟審計人對公司的年終結算進(jìn)行審查，聯(lián)邦審計署作為最高稽核單位，稽核政府所有國有企業(yè)開(kāi)支賬務(wù)和經(jīng)濟行為的合法性。

　　法國：財政經(jīng)濟和預算部決定企業(yè)股票的出售或購買(mǎi)及國家對企業(yè)的投資和補貼分配，并向企業(yè)派駐國家監督員以便及時(shí)向政府傳遞企業(yè)信息，同時(shí)派駐財政總監列席董事會(huì )議，推薦國有股份的代表等。國家審計院對國有企業(yè)每年的財務(wù)賬目、經(jīng)營(yíng)結果進(jìn)行審計和監督。

　　日本：國有資產(chǎn)的管理機構由執行機關(guān)、咨詢(xún)機關(guān)和監察機關(guān)組成。執行機關(guān)是直接執行國有資產(chǎn)管理的事務(wù)機關(guān)，由各個(gè)政府主管部門(mén)和大藏省組成。大藏省是國有資產(chǎn)的總轄機關(guān)，其下設國有企業(yè)理財局，主管部大臣則擁有業(yè)務(wù)監督權。咨詢(xún)機關(guān)由國有資產(chǎn)中央審議會(huì )和地方審議會(huì )兩級組成，負責回答執行機關(guān)的詢(xún)問(wèn)、提出建議。監察機關(guān)負責對國有資產(chǎn)在營(yíng)運、處置、管理等方面的監督。

　　英國：議會(huì )是國有資產(chǎn)的最高監管機構，通過(guò)立法監管和控制國有企業(yè)。財政部對國有企業(yè)進(jìn)行總體財務(wù)控制，確定對企業(yè)的資助額，審批各主管部門(mén)投資報告，并對財政撥款的執行情況進(jìn)行監督。貿易和工業(yè)部下設國有企業(yè)局，作為國有控股母公司對其子公司和關(guān)聯(lián)公司進(jìn)行產(chǎn)權管理。

　　新西蘭：國庫部和行業(yè)主管部門(mén)共同對國有企業(yè)進(jìn)行監督和管理，也共同行使作為國家股股東的各項權利。這里的國有企業(yè)包括經(jīng)營(yíng)性企業(yè)、公共服務(wù)性企業(yè)以及一些經(jīng)營(yíng)性的科研機構。

　　瑞典：實(shí)行議會(huì )委托政府對國有企業(yè)予以管理的委托管理制。議會(huì )有權就國有企業(yè)的重大事宜發(fā)表意見(jiàn)。政府內部由財政部總體負責，與企業(yè)業(yè)務(wù)相對應的主管部門(mén)履行具體管理職責。國家工業(yè)部?jì)仍O國有企業(yè)局，管理31家競爭性國企；財政部負責金融、地產(chǎn)和博彩業(yè)的14家國企的管理；衛生部、文化部等則管轄其他12家以不同社會(huì )利益為經(jīng)營(yíng)目標的國有企業(yè)。

　　美國：財政部以財務(wù)為核心進(jìn)行管理，各主管部門(mén)擁有審查和批準企業(yè)預算、工資及任命主要負責人的權力，政府財產(chǎn)管理局則負責審查國有資產(chǎn)營(yíng)運狀況、任命董事長(cháng)、批準預算等。

　　韓國：隨著(zhù)國有企業(yè)的改革不斷調整國有資產(chǎn)管理機構的職能，現階段采取財政經(jīng)濟部國庫局持有國有股份，業(yè)務(wù)主管部門(mén)商財政經(jīng)濟部行使政府股東權益，履行出資人職責，政府投資企業(yè)(GIE)管理委員會(huì )具體管理及審計與檢查委員會(huì )進(jìn)行外部審計相結合的監管方式。

　　以控股機構為中心經(jīng)營(yíng)管理

　　政府主管部門(mén)通過(guò)設置大型的控股公司來(lái)實(shí)現對國有資產(chǎn)的監管。在大型控股公司之下一般還設有專(zhuān)業(yè)控股公司，具體管理和經(jīng)營(yíng)所屬企業(yè)，從而形成一個(gè)控股公司體系。

　　奧地利：財政部和其監管的工交類(lèi)國企之間有一層控股公司，即奧地利工業(yè)持股公司(OIAG)。到2002年底，控股公司有二級企業(yè)9家。其主要任務(wù)有兩個(gè)：一是根據國家私有化法律，負責推進(jìn)二級企業(yè)的私有化；二是按市場(chǎng)的要求，負責實(shí)現所持國家股的收益最大化。

　　新加坡：國有資產(chǎn)的最高代表機構是設在財政部?jì)鹊呢旈L(cháng)公司，其下轄三大控股公司，即淡馬錫控股公司(主要控股對象為交通、能源、電信等大型企業(yè)集團)、國家發(fā)展控股公司(主要控股對象為建筑企業(yè))和新加坡保健有限公司(主要管理政府的醫療保健事業(yè))。

　　意大利

　　各級控股公司位于國有資產(chǎn)監管體系的中層。伊里公司(IRI，即工業(yè)復興公司)、埃尼公司(ENI，即國家碳化氫公司)和埃菲姆公司是意大利的三大控股公司，其所有權完全歸國家所有。它們的職責是負責監管?chē)覔碛械钠髽I(yè)股份，督促?lài)覅⑴c制企業(yè)執行政府指示，指導和協(xié)調企業(yè)的投資、經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)活動(dòng)，向企業(yè)提供必要的財政支持、信用擔保和信息技術(shù)、人才等服務(wù)，并保護企業(yè)的利益。

　　匈牙利：成立了唯一特殊法人的國家私有化控股公司(SPHC)作為國有資產(chǎn)的出資人，其職責是代表國家對企業(yè)國有資產(chǎn)履行出資人職能和負責推進(jìn)國有企業(yè)私有化。匈牙利大部分國有企業(yè)都歸SPHC管理，僅有少量國有企業(yè)由專(zhuān)門(mén)部門(mén)管理，如鐵路公司隸屬于鐵道部，部分軍工企業(yè)隸屬于國防部等。

　　西班牙：國家工業(yè)參股公司(SEPI)成立于1995年，前身為原西班牙國家工業(yè)協(xié)會(huì )(INI，由一名副首相兼任主席)。SEPI的主要職能是為不同行業(yè)的國有公司提供企業(yè)管理和融資服務(wù)；對所屬企業(yè)進(jìn)行指導和協(xié)調，保證計劃的實(shí)施；促進(jìn)國有企業(yè)的私有化。1997年后SEPI公司不再依靠國家財政撥款，并開(kāi)始盈利。

　　此外，某些發(fā)展中國家如贊比亞也采取了這種監管模式。

　　通過(guò)民營(yíng)化方式盤(pán)活和營(yíng)運國有資產(chǎn)

　　值得注意的是，許多國家將民營(yíng)化作為營(yíng)運國有資產(chǎn)、提高整體經(jīng)濟效益的有效途徑。

　　根據德意志銀行的統計，世界范圍內的民營(yíng)化進(jìn)程20世紀80年代以來(lái)發(fā)展迅速。80年代初，民營(yíng)化的規模還不到10億美元，但到了90年代，民營(yíng)化金額從220億美元增長(cháng)至超過(guò)1750億美元。此間，民營(yíng)化作為一項經(jīng)濟政策工具被100多個(gè)國家接受并付諸實(shí)踐，籌集資金總數超過(guò)10000億美元。在民營(yíng)化的過(guò)程中，很多國家曾設有專(zhuān)門(mén)機構負責有關(guān)事宜，如巴西的民營(yíng)化專(zhuān)門(mén)委員會(huì )，意大利的國有企業(yè)民營(yíng)化部，德國的托管局，法國的民營(yíng)化委員會(huì )等。

本文來(lái)自：中國證券報  2007-04-18