胡錦濤所作的十七大報告提出：“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著(zhù)力轉變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學(xué)、執行順暢、監督有力的行政管理體制。健全政府職責體系，完善公共服務(wù)體系。加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，減少和規范行政審批，減少政府對微觀(guān)經(jīng)濟運行的干預。加大機構整合力度，探索實(shí)行職能有機統一的大部門(mén)體制，健全部門(mén)間協(xié)調配合機制?！?BR>
　　報告有關(guān)“大部門(mén)體制”的提法頗引人關(guān)注?！按蟛块T(mén)體制”(簡(jiǎn)稱(chēng)“大部制”)的確切含義是什么？進(jìn)行大部門(mén)體制改革與我國正在推進(jìn)的經(jīng)濟體制改革是什么關(guān)系？它對我國下一步改革有何預示意義？本報就此展開(kāi)訪(fǎng)談。

    訪(fǎng)談對象

    汪玉凱 國家行政學(xué)院公共管理教研部教授

    張成福 中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(cháng)、教授

　　本報時(shí)事訪(fǎng)談員 張健康 北京報道

　　大部制意味著(zhù)政府減少微觀(guān)干預

　　背景：市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)達國家的政府部門(mén)設置普遍呈現出“機構數量較少，職能范圍廣泛”的特點(diǎn)，比如美國的部級機構只有15個(gè)、英國18個(gè)、加拿大19個(gè)、澳大利亞16個(gè)、法國18個(gè)、德國14個(gè)、西班牙15個(gè)、日本12個(gè)、韓國18個(gè)、新加坡15個(gè)。它們的一些大部門(mén)(giant department)可能下轄20多個(gè)執行機構和幾十個(gè)咨詢(xún)委員會(huì )，管理范圍幾乎涵蓋所有相關(guān)或相近行業(yè)。

　　新京報：十七大報告首次明確提出了要進(jìn)行大部門(mén)體制的探索，大部門(mén)體制所謂的“大”，究竟應該包含哪些內容呢？

　　汪玉凱：根據市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)達國家的實(shí)踐，所謂大部制就是將一些職能相近或相關(guān)的部門(mén)整合為一個(gè)大部，將原來(lái)的部委改為內設的職能司局，或者由部委管理但又具有一定獨立性的機構。如法國的經(jīng)濟、財政和工業(yè)部，不僅負責經(jīng)濟政策、財政政策和工業(yè)政策，而且負責經(jīng)濟宏觀(guān)管理、財政預算和決算、轉移支付、國際貿易、稅收管理、第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的政策和協(xié)調，下轄機構包括海關(guān)、稅收、統計、貿易、公平交易監督等，僅巴黎本部的工作人員就接近1萬(wàn)人。因而，大部門(mén)體制所謂的“大”至少應包含“組織規模大、職能范圍廣”的意思。

　　新京報：組織形式和職能范圍的變化，可能給政府管理經(jīng)濟的方式帶來(lái)什么樣的變化？

　　汪玉凱：可以簡(jiǎn)單概括為“更強調宏觀(guān)調控，減少對微觀(guān)經(jīng)濟運行的干預”。具體到我國的情況，我國現行的行政管理體制是從計劃經(jīng)濟時(shí)代傳留下來(lái)的，明顯存在機構設置過(guò)細、政府對經(jīng)濟運行管理太過(guò)微觀(guān)、具體的問(wèn)題，而市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，政府對經(jīng)濟運行的管理則應該以公共服務(wù)、宏觀(guān)調控和市場(chǎng)監管為主，機構設置宜粗不宜細。

　　另外，進(jìn)行大部制改革最直接的效果是可以減少領(lǐng)導職數、整合編制和人力資源，從而避免因部門(mén)職能交叉、權責不清而導致的政出多門(mén)、相互推諉，因部門(mén)利益特點(diǎn)突出而導致的國家政策被“挾持”等問(wèn)題。

　　張成福：大部制改革是自2002年3月九屆全國人大五次會(huì )議明確提出要根據市場(chǎng)經(jīng)濟需要進(jìn)行行政管理體制改革以來(lái)，政府改革和行政管理體制改革思路的延續。當時(shí)的《政府工作報告》提出，要“切實(shí)把政府職能轉到經(jīng)濟調節、市場(chǎng)監管、社會(huì )管理和公共服務(wù)上來(lái)”。隨后，國務(wù)院按照“決策、執行、監督分離”的原則對一些部委進(jìn)行了重組———“合并同類(lèi)項”和成立新的機構。大部制改革實(shí)際上從那時(shí)已經(jīng)開(kāi)始。

　　經(jīng)濟體制改革遭遇行政管理體制瓶頸

　　背景：最近幾年，國家連出重拳，力圖通過(guò)緊縮信貸等辦法防止經(jīng)濟過(guò)熱。但是，今年7月初，國家信息中心宏觀(guān)經(jīng)濟形勢課題組發(fā)表的《2007年上半年宏觀(guān)經(jīng)濟形勢分析與趨勢預測》得出結論說(shuō)，第二季度與第一季度相比，經(jīng)濟運行中偏快轉向過(guò)熱的特征更加明顯；貨幣流動(dòng)性過(guò)剩局面更加嚴峻，狹義貨幣M1的增速加快表明貨幣活躍程度明顯提高，銀行信貸偏快的狀況沒(méi)有扭轉。

　　新京報：大部門(mén)體制是被十七大報告作為行政管理體制改革的重要內容之一提出來(lái)的，而2005年中央出臺的“十一五規劃綱要”已明確提出：“加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開(kāi)放水平的關(guān)鍵?！边@是否表明，我國的改革，特別是經(jīng)濟體制改革，已經(jīng)遇到瓶頸，必須通過(guò)政府改革和行政管理體制改革來(lái)繼續推向深入？

　　汪玉凱：自改革開(kāi)放以來(lái)，我國已經(jīng)經(jīng)歷了5次大的行政管理體制改革(分別是1982年、1988年、1993年、1998年和2003年)，每次改革均會(huì )帶來(lái)經(jīng)濟體制改革的進(jìn)一步深化。但是至今我國的行政管理體制仍未徹底完成由計劃經(jīng)濟時(shí)代的管制型、全能型政府，向市場(chǎng)經(jīng)濟時(shí)代的規制型、服務(wù)型政府的轉變，一些深層次的問(wèn)題仍未得到根本解決。而且經(jīng)過(guò)近30年的以經(jīng)濟體制改革帶動(dòng)其他改革的嘗試，我們日益發(fā)現，許多問(wèn)題聚焦到了政府身上。換言之，隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟體制改革的深入，政府自身及行政管理體制亦必須進(jìn)一步改革，否則很可能影響其他方面改革的深入。因而，可以說(shuō)，新一輪政府改革和行政管理體制改革勢必成為推動(dòng)我國改革的第二級火箭。

　　張成福：我的一個(gè)基本判斷是，我國現行的行政管理體制基本是與現行的經(jīng)濟體制相適應的，否則沒(méi)法解釋過(guò)去近30年我國經(jīng)濟發(fā)展所取得的成就。我們之所以仍要大力推進(jìn)行政管理體制改革，主要原因有二：第一，現行行政管理體制與建立市場(chǎng)經(jīng)濟體制的目標相比落后了；第二，行政管理體制作為連接經(jīng)濟體制、政治體制和社會(huì )管理體制的中介點(diǎn)，任何一方出現問(wèn)題均會(huì )反映到政府身上，任何一個(gè)體制發(fā)生變化均會(huì )要求行政管理體制進(jìn)行相應的改革。

　　新京報：目前經(jīng)濟運行中存在的問(wèn)題，哪些與政府改革和行政管理體制改革相對滯后、政府機構設置過(guò)細有關(guān)？

　　汪玉凱：我國目前的經(jīng)濟運行中存在三個(gè)突出的問(wèn)題，與政府改革和行政管理體制相對滯后、政府機構設置過(guò)細有關(guān)：經(jīng)濟過(guò)熱趨勢日益明顯、環(huán)境污染嚴重、貧富差距過(guò)大。經(jīng)濟運行過(guò)熱的苗頭早已顯現，中央宏觀(guān)調控措施效果不明顯，與部門(mén)之間利益特點(diǎn)比較突出不無(wú)關(guān)系；環(huán)境污染嚴重被公認是經(jīng)濟增長(cháng)方式存在問(wèn)題，而轉變經(jīng)濟增長(cháng)方式的戰略始終落不到實(shí)處的背后，則是政府部門(mén)過(guò)多參與微觀(guān)經(jīng)濟運行、公共服務(wù)職能薄弱的結果；貧富差距過(guò)大的直接原因，是政府的分配政策出現了問(wèn)題，而某些分配政策之所以會(huì )偏離社會(huì )公正的軌道，很大程度上是各個(gè)部門(mén)利益博弈、相互妥協(xié)的結果。

　　張成福：我國目前的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展問(wèn)題集中表現為不均衡性進(jìn)一步顯現：一個(gè)是經(jīng)濟發(fā)展本身不均衡，突出表現為資源短缺和環(huán)境破壞，發(fā)展的持續性受到威脅；二是經(jīng)濟發(fā)展與社會(huì )事業(yè)發(fā)展不均衡。之所以會(huì )出現上述問(wèn)題，一個(gè)最重要的原因便是，政府部門(mén)過(guò)多、過(guò)細地介入了微觀(guān)經(jīng)濟運行，而對社會(huì )管理、公共服務(wù)、宏觀(guān)調控投入不夠。

　　大部制主要目的是為了集中和綜合決策

　　背景：湖北隨州市委書(shū)記、十七大代表馬明清接受媒體采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，隨州市自2000年成為地級市起，便開(kāi)始進(jìn)行大部制的探索和實(shí)踐，節約了行政成本，提高了行政效率。但是，到后來(lái)，一些合署辦公的部門(mén)因為受到種種壓力，不得不分設。馬明清得出的結論是：“大部門(mén)體制要成功，必須自上而下改革?！?BR>
　　新京報：我們進(jìn)行大部門(mén)建制時(shí)，應如何克服目前經(jīng)濟運行中存在的上述問(wèn)題呢？

　　汪玉凱：根據市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)達國家的經(jīng)驗，大部制應該堅決實(shí)行決策、執行和監督分離。為此，既可以按照決策、執行、監督分離的原則對整個(gè)政府機構進(jìn)行重組，亦可以從部委內部進(jìn)行職能劃分。后一種方案更切實(shí)可行。

　　新京報：但是，部門(mén)的重組必然涉及部門(mén)之間權力和利益的重新分配，面對的阻力可想而知。而且部級機構數目的減少不見(jiàn)得整個(gè)政府的規模會(huì )減小，甚至可能進(jìn)一步擴大。如此一來(lái)，會(huì )不會(huì )出現改革落空，機構更加臃腫，進(jìn)而影響行政效率？

　　汪玉凱：首先必須明確，推行大部制的主要目的不是要精簡(jiǎn)機構和裁減人員，而是為了集中和綜合決策，提高決策的科學(xué)性和有效性。另外，我們應該看到，近30年改革成果的積累，使得我國的行政管理體制已經(jīng)基本具備了由計劃經(jīng)濟型向基本適應市場(chǎng)經(jīng)濟需要過(guò)渡的現實(shí)條件。但必須承認，政府改革和行政管理體制改革越到后期，必然面臨越來(lái)越強大的因為權力利益化而產(chǎn)生的阻力。

　　新京報：應從哪里尋找克服因權力利益化而產(chǎn)生的改革障礙的動(dòng)力呢？

　　張成福：正如前面所提到的那樣，行政管理體制是連接經(jīng)濟體制、政治體制和社會(huì )管理體制的中介點(diǎn)，必須因其他體制改革而改革。反過(guò)來(lái)，行政管理體制改革亦要求經(jīng)濟、政治和社會(huì )管理體制的改革同步推進(jìn)，改革方案必須重視整體設計，避免“孤軍深入”。

　　汪玉凱：一方面的確需要進(jìn)行改革策略的創(chuàng )新，如設法超越部門(mén)利益等。但我認為，更重要的是必須穩妥推進(jìn)政治改革，尤其是干部選拔制度的改革。只有跳出行政層面，從更高的政治層面發(fā)掘資源，才有可能使包括大部制在內的新一輪政府改革和行政管理體制改革獲得成功。