開(kāi)發(fā)區的設立和發(fā)展，是我國改革開(kāi)放40多年成功實(shí)現產(chǎn)業(yè)追趕、創(chuàng )造經(jīng)濟奇跡的關(guān)鍵舉措。如今，世界處于百年未有之大變局，國家發(fā)展面臨新的問(wèn)題和挑戰，無(wú)論是從硬實(shí)力還是能動(dòng)性方面，開(kāi)發(fā)區可以也應當發(fā)揮更大的作用。而開(kāi)發(fā)區發(fā)揮作用的前提是，對開(kāi)發(fā)區的管理體制進(jìn)行大的調整，使之適應開(kāi)發(fā)區當前的生產(chǎn)力水平、新的發(fā)展格局和使命導向。

一、開(kāi)發(fā)區的本質(zhì)

開(kāi)發(fā)區的本質(zhì)是什么？這里借用國家能力的概念，認為開(kāi)發(fā)區本質(zhì)上，代表一個(gè)國家的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)能力，或者說(shuō)開(kāi)發(fā)區是國家產(chǎn)業(yè)促進(jìn)能力在區域層次的投射和集中表達。把開(kāi)發(fā)區整體定義為國家的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)能力，有幾個(gè)方面原因：開(kāi)發(fā)區在發(fā)展導向上以發(fā)展經(jīng)濟、培育產(chǎn)業(yè)為主，體現了能力的專(zhuān)一性；開(kāi)發(fā)區是我國產(chǎn)業(yè)和創(chuàng )新政策的策源地和集成地，在政策強度、完整性方面遠勝于其他地區；開(kāi)發(fā)區是我國產(chǎn)業(yè)集群，也就是說(shuō)產(chǎn)業(yè)政策對象高度集中的區域，而政策對象的集聚水平和規模，決定了政策的有效性；在支持促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，開(kāi)發(fā)區擁有更加針對性的職能部門(mén)設計和更專(zhuān)業(yè)的干部隊伍，保證了政策在執行層面的效力。如果開(kāi)發(fā)區在本質(zhì)上是一個(gè)國家的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)能力，那么毫無(wú)疑問(wèn)，這種產(chǎn)業(yè)促進(jìn)能力是需要加強的。因為我國產(chǎn)業(yè)正面臨轉型升級、自主可控、產(chǎn)業(yè)基礎高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現代化等目標挑戰。要實(shí)現這些目標，需要更加積極有效的產(chǎn)業(yè)政策，就是來(lái)自政府的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)能力加持。

除了從產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟維度理解開(kāi)發(fā)區的本質(zhì)，還可以從國家治理的維度認識開(kāi)發(fā)區的本質(zhì)。開(kāi)發(fā)區是我國國家治理體系中難得的具有專(zhuān)業(yè)性、創(chuàng )造力和制度彈性的部分。在經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展范式快變，外部挑戰復雜艱巨的情況下，開(kāi)發(fā)區所代表的制度活力、創(chuàng )造力和專(zhuān)業(yè)性，其重要性如何強調都不為過(guò)。

二、開(kāi)發(fā)區管理體制改革的必要性

管理體制的改革一直是改革的先導領(lǐng)域和先決條件。對于開(kāi)發(fā)區而言，管理體制的改革不僅十分必要，而且非常迫切，主要原因有以下幾個(gè)方面。

1.源自開(kāi)發(fā)區的多樣化發(fā)展格局。開(kāi)發(fā)區經(jīng)歷近40年的發(fā)展，在類(lèi)別、性質(zhì)、發(fā)展水平和稟賦等方面已非常多樣化。在類(lèi)別上，有高新區、經(jīng)開(kāi)區、綜保區，且分屬不同部委指導；在性質(zhì)上，有事業(yè)單位、派出機關(guān)、企業(yè)等多種；在發(fā)展水平上，既有千億級別的園區，也有千萬(wàn)級別的園區。這樣的發(fā)展格局，顯然不能套用一套“生產(chǎn)關(guān)系”。開(kāi)發(fā)區比以往任何時(shí)候都需要分類(lèi)分型、規范整合和精準管理。此外，還有兩個(gè)在發(fā)展格局上非常突出的，需要加強管理予以解決的問(wèn)題：一個(gè)是開(kāi)發(fā)區總體數量過(guò)多，開(kāi)發(fā)區之間同質(zhì)競爭，逐底競爭的問(wèn)題；另一個(gè)是國家開(kāi)發(fā)區地方化的問(wèn)題。

2.源自開(kāi)發(fā)區的新使命新要求。近年來(lái)，一系列關(guān)于開(kāi)發(fā)區的高規格文件的發(fā)布，對開(kāi)發(fā)區提出了新的更高要求。對比開(kāi)發(fā)區立區時(shí)的使命導向，新時(shí)代對開(kāi)發(fā)區的要求不僅更高，而且范圍更加擴展。實(shí)際上，作為區域發(fā)展水平最高、資源最集聚的區域，開(kāi)發(fā)區幾乎集成了所有的國家重大戰略，并且實(shí)際上作為國家戰略的核心載體和執行者。開(kāi)發(fā)區承擔國家戰略的情況，直接決定了國家戰略的實(shí)施績(jì)效。

3.源自開(kāi)發(fā)區的管理約束趨緊。開(kāi)發(fā)區本身就是學(xué)習深圳特區經(jīng)驗，“放開(kāi)搞活”的產(chǎn)物。開(kāi)發(fā)區自誕生之日起，就比一般行政區享有更大的自主性和靈活度。但隨著(zhù)國家行政治理體系的完善，尤其是政府對人、財、物管理的規范化，開(kāi)發(fā)區的自主和制度創(chuàng )新的空間受到壓縮，呈現出行政化、保守化的趨勢。

三、開(kāi)發(fā)區管理體制改革的基本思路

開(kāi)發(fā)區管理體制改革的總體思路，可以概括為幾個(gè)關(guān)鍵字。

1.合縱連橫。開(kāi)發(fā)區管理體制改革的首要目標是，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區縱向管理和橫向聯(lián)合的加強。一方面要加強國家的指導和垂直管理，通過(guò)國家統籌協(xié)調，深度賦能，適度扭轉過(guò)去開(kāi)發(fā)區地方化和過(guò)度競爭的問(wèn)題；另一方面，要廣泛地促進(jìn)開(kāi)發(fā)區與開(kāi)發(fā)區之間，在科技成果轉化、關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)、產(chǎn)業(yè)鏈等方面的合作，實(shí)現開(kāi)發(fā)區之間的優(yōu)勢互補，相互賦能。

2.再造特區。開(kāi)發(fā)區本身就是學(xué)習深圳特區的經(jīng)驗，但目前開(kāi)發(fā)區呈現行政化、保守化的趨向。而開(kāi)發(fā)區的核心價(jià)值，在于在我國行政管理體系中的特殊性。因此，開(kāi)發(fā)區管理體制改革的第一思路，是保障和突出開(kāi)發(fā)區的特殊性，尤其是其作為產(chǎn)業(yè)促進(jìn)能力的特殊性。管理體制改革要扭轉開(kāi)發(fā)區行政化、保守化的傾向，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區的二次“特區化”。

3.解綁賦能。解綁是指管理體制改革總體上是要增強開(kāi)發(fā)區的自主性、靈活性和制度創(chuàng )新空間，尤其要避免按照行政區的思維和模式對開(kāi)發(fā)區進(jìn)行格式化。要通過(guò)此舉，能夠激發(fā)開(kāi)發(fā)區，尤其是一流開(kāi)發(fā)區的內生動(dòng)力和內生創(chuàng )造力；賦能是指從外部給開(kāi)發(fā)區提供更多支持和管理公共品，通過(guò)完善管理有效提升開(kāi)發(fā)區的發(fā)展能力。在具體的賦能方式上，可以建立國家和大區域性質(zhì)的科技、產(chǎn)業(yè)、資本和管理運營(yíng)賦能平臺，進(jìn)行垂直賦能。也可以通過(guò)避免開(kāi)發(fā)區之間同質(zhì)競爭，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區合作的方式，實(shí)現開(kāi)發(fā)區之間的互相賦能。

4.升底拔尖。當前開(kāi)發(fā)區在發(fā)展格局上非常不平衡，頭部開(kāi)發(fā)區和尾部開(kāi)發(fā)區差異巨大。針對發(fā)展水平不同的開(kāi)發(fā)區，需要采取不同的改革策略，這種策略可以概括為“升底拔尖”。所謂“升底”，就是要把開(kāi)發(fā)區已有的、被驗證過(guò)的先進(jìn)模式和經(jīng)驗打包，固定成為一套規范標準，通過(guò)前面所提的賦能的方式（包括高標準基礎設施建設、政策體系復制、人才培養等方式）提高底部的開(kāi)發(fā)區的基本水平。所謂“拔尖”，就是針對頭部的、一流的開(kāi)發(fā)區，要給予特權，給予足夠的自主性和資源支持，支撐它們不斷探索前沿，不斷突破上限。這里還包含這樣一種認識，那就是基于開(kāi)發(fā)區當前的多樣性，不可能針對所有開(kāi)發(fā)區設計出一套通行的方案。所以管理體制改革作用最大的，實(shí)際上是發(fā)展最好的和最差的兩類(lèi)開(kāi)發(fā)區。

四、開(kāi)發(fā)區管理體制改革的若干建議

開(kāi)發(fā)區的管理體制改革是一項復雜的系統工程，不僅許多方面缺少成熟的經(jīng)驗，還需進(jìn)一步摸索。針對開(kāi)發(fā)區管理體制改革，主要從國家頂層設計層面，提出如下幾點(diǎn)建議：

1.完善針對開(kāi)發(fā)區的國家垂直管理體系。在國務(wù)院設立開(kāi)發(fā)區管理局。開(kāi)發(fā)區管理局負責國家級開(kāi)發(fā)區的重大決策、咨詢(xún)和考核。開(kāi)發(fā)區管理局先期要對高新區、經(jīng)開(kāi)區合并管理，建立起全國開(kāi)發(fā)區管理平臺，包括統計數據庫、項目庫、人才庫和資源庫等。設立國家特別開(kāi)發(fā)區。選擇10-15家發(fā)展水平最高的開(kāi)發(fā)區，授予國家特別開(kāi)發(fā)區牌子。國家特別開(kāi)發(fā)區作為中央政府派出機構，其人事、財政、土地、考核和監管由國務(wù)院開(kāi)發(fā)區管理局負責。

2.加強對開(kāi)發(fā)區的綜合賦能。設立國家開(kāi)發(fā)區戰略發(fā)展基金。設立千億級的國家開(kāi)區戰略發(fā)展基金，基金重點(diǎn)用于支持先進(jìn)開(kāi)發(fā)區謀劃重大戰略性項目，也作為新升級開(kāi)發(fā)區的啟動(dòng)建設資金，幫助落后開(kāi)發(fā)區擺脫土地財政模式。設立國家開(kāi)發(fā)區總公司。國家開(kāi)發(fā)區總公司是國家對開(kāi)發(fā)區的賦能平臺，主要業(yè)務(wù)包括在全國范圍內以較高標準開(kāi)展開(kāi)發(fā)區的建設、運營(yíng)和招商，賦能中小開(kāi)發(fā)區的發(fā)展。

3.構建開(kāi)發(fā)區合作協(xié)同發(fā)展平臺。國家需要出臺關(guān)于開(kāi)發(fā)區之間，開(kāi)發(fā)區和行政區之間開(kāi)展合作的指導性意見(jiàn)，對合作領(lǐng)域、模式、投入和收益分配、權責給出指導性框架，以減少開(kāi)發(fā)區協(xié)作中的議價(jià)成本和制度成本。支持開(kāi)發(fā)區，尤其是東西部的開(kāi)發(fā)區在科技成果轉化、產(chǎn)業(yè)鏈交叉融合、數字化轉型等領(lǐng)域，以合作共建園區、共建基金、共建平臺的方式開(kāi)展合作，在政策資金方面給予補貼優(yōu)惠，并將聯(lián)合協(xié)同發(fā)展績(jì)效納入開(kāi)發(fā)區考核指標體系。支持開(kāi)發(fā)區以成立合資公司的方式，在全國范圍內聯(lián)合開(kāi)展園區建設運營(yíng)業(yè)務(wù)，實(shí)現優(yōu)勢互補和產(chǎn)業(yè)能力的跨區域投射。

4.構建開(kāi)發(fā)區的基本治理體系。支持開(kāi)發(fā)區在“管委會(huì )+總公司”的基礎上更進(jìn)一步，構建“聯(lián)合領(lǐng)導小組+管委會(huì )+總公司+專(zhuān)業(yè)平臺”的四層治理架構，提升開(kāi)發(fā)區的協(xié)同治理和專(zhuān)業(yè)化治理水平。完善開(kāi)發(fā)區的考核評價(jià)體系。對于開(kāi)發(fā)區采用有別于行政區的考核評價(jià)體系，尤其突出開(kāi)發(fā)區在科技創(chuàng )新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、輻射帶動(dòng)和承擔國家戰略方面的績(jì)效，突出主責主業(yè)。對于國家級開(kāi)發(fā)區，統一采用國家考核評價(jià)，地方不對國家開(kāi)發(fā)區進(jìn)行考核。出臺開(kāi)發(fā)區在運營(yíng)管理、創(chuàng )新體系建設、產(chǎn)業(yè)培育等方面標準規范，依托第三方機構對開(kāi)發(fā)區開(kāi)展認證評級，以貫標和認證的方式指導開(kāi)發(fā)區建設發(fā)展和促進(jìn)其治理水平提升。

5.設立開(kāi)發(fā)區的特別管理制度。設立開(kāi)發(fā)區特別人事制度。針對開(kāi)發(fā)區在人才上的高素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)化要求，制定一套特別的招聘、評級、晉升、流動(dòng)和薪酬制度。在領(lǐng)導干部層次，明確要求開(kāi)發(fā)區干部要配高配專(zhuān)，開(kāi)發(fā)區干部要有科技創(chuàng )新和產(chǎn)業(yè)的履歷經(jīng)驗。改革開(kāi)發(fā)區的財政制度。一方面，加大對“排頭”和“排尾”開(kāi)發(fā)區的稅收留存比例和轉移支付水平，前者用于支撐先進(jìn)開(kāi)發(fā)區建設世界領(lǐng)先園區，后者用于構建落后開(kāi)發(fā)區的“起飛”條件；另一方面，加大對開(kāi)發(fā)區產(chǎn)業(yè)溢出效應的補償，鼓勵開(kāi)發(fā)區跳出“一畝三分地”，為區域生態(tài)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)整體競爭力提升做貢獻。構建針對開(kāi)發(fā)區的特殊監督機制，充分反映科技產(chǎn)業(yè)客觀(guān)規律，同時(shí)最大程度體現鼓勵試錯，容錯免責的原則。

 來(lái)源：《中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導報》