2012年全國能源工作會(huì )議提出“三穩三進(jìn)”工作目標。“三穩”，確保能源生產(chǎn)總量穩定增長(cháng)，為經(jīng)濟平穩較快發(fā)展提供穩定的能源保障，確保能源市場(chǎng)供求和價(jià)格基本穩定。

“三進(jìn)”，是指在調整能源結構、提高能源加工轉換效率、構建安全穩定經(jīng)濟清潔現代能源產(chǎn)業(yè)體系方面取得實(shí)實(shí)在在的進(jìn)展;在合理控制能源消費總量、提高能源使用效率方面取得實(shí)實(shí)在在的進(jìn)展;在推進(jìn)能源科技創(chuàng )新和體制機制創(chuàng )新方面取得實(shí)實(shí)在在的進(jìn)展。

在體制機制創(chuàng )新方面，除電煤市場(chǎng)化改革之外，能源消費總量控制方案未出臺、電力體制和電價(jià)改革緩慢、成品油定價(jià)機制新方案未下發(fā)、天然氣“兩廣”試點(diǎn)方案未推向全國、煤層氣和煤礦礦權重疊待協(xié)調、可再生能源配額制仍在征求意見(jiàn)。

顯然，能源體制改革的現狀與國家改革目標、“實(shí)實(shí)在在”進(jìn)展要求并不相符。

電力、油氣、新能源新體制缺席

2013年能源工作會(huì )議再次提出新的“三穩三進(jìn)”工作要求，“三進(jìn)”表現為：在提高能源效率和效益上有新進(jìn)展、在控制能源消費總量和結構調整上有新進(jìn)展、在科技創(chuàng )新和深化改革上有新進(jìn)展。

在深化改革領(lǐng)域，2012年有諸多可圈可點(diǎn)之處，另有一些改革任務(wù)并沒(méi)有落地。

2012年3月22日，國務(wù)院批轉國家發(fā)改委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》。電力體制改革、電價(jià)改革、成品油市場(chǎng)化改革、天然氣價(jià)格改革為2012年的改革重點(diǎn)。

根據發(fā)改委的安排，2012年將深化電力體制改革，穩步開(kāi)展輸配分開(kāi)試點(diǎn)，促進(jìn)形成分布式能源發(fā)電無(wú)歧視、無(wú)障礙上網(wǎng)新機制，制定出臺農村電力體制改革指導意見(jiàn)。提出理順煤電關(guān)系的改革思路和政策措施。

同時(shí)，深化成品油價(jià)格市場(chǎng)化改革，擇機推出改革方案;深化天然氣價(jià)格形成機制改革試點(diǎn)。

在任務(wù)落實(shí)上，除電監會(huì )在深圳、蘇州試點(diǎn)輸配電財務(wù)獨立核算外，作為電改重要環(huán)節的輸配分開(kāi)沒(méi)有更多進(jìn)展;在分布式電網(wǎng)上網(wǎng)方面，國家電網(wǎng)公司出臺《關(guān)于做好分布式光伏電網(wǎng)并網(wǎng)服務(wù)工作的意見(jiàn)》，光伏啟動(dòng)內需創(chuàng )造好的市場(chǎng)環(huán)境。但以風(fēng)電為代表的可再生能源，仍然面臨著(zhù)上網(wǎng)難的困境。

此外，事關(guān)可再生能源并網(wǎng)消納的《可再生能源配額管理辦法》仍在征求意見(jiàn)。2011年底，國家能源局官員曾透露，為促進(jìn)可再生能源并網(wǎng)消納，配額管理辦法有望于2012年初實(shí)施。

可再生能源配額制的思路是，以立法為基礎強制要求發(fā)電企業(yè)承擔可再生能源發(fā)電義務(wù)，強制要求電網(wǎng)公司承擔購電義務(wù)，強制要求電力消費者使用可再生能源發(fā)電義務(wù)。

在油氣領(lǐng)域，現行成品油價(jià)格管理辦法2009年5月8實(shí)施，運行將近4年時(shí)間。暴露出調價(jià)周期過(guò)長(cháng)、調價(jià)幅度偏高、漲快跌慢、投機等問(wèn)題，但修訂后的方案仍未面世。天然氣價(jià)格“市場(chǎng)凈回值”法在廣東、廣西試點(diǎn)一年之后，也未在全國推開(kāi)。

能源總量控制等新政難出

實(shí)施能源消費強度和消費總量雙控制是“十二五”及以后國家能源新政，也是一項重大戰略選擇。

2012年政府工作報告提出，“要抓緊制定出臺合理控制能源消費總量工作方案，加快理順能源價(jià)格體系”。但至今總體方案和分解方案尚未最終敲定，已有湖南、浙江、河南等地先行制定總量控制方案。

按照總量控制目標，到2015年，全國能源消費總量和用電量分別控制在40億噸標準煤和6.15萬(wàn)億千瓦時(shí)左右，重點(diǎn)行業(yè)主要產(chǎn)品單位能耗總體接近世界先進(jìn)水平。

但從目前的能源消費形勢看，控制40億噸標煤難度相當大。2011年，能源消費總量34.8億噸標煤，增加2.3億噸標煤，2012年預計36億噸標煤左右。這意味著(zhù)在剩下的三年，能源消費增量只有4億噸標煤，每年平均增量只能控制在1.3億噸標煤。

顯然，在當前粗放的經(jīng)濟發(fā)展模式?jīng)]有根本轉變的前提下，難度較大。此外，在能源“十二五”規劃中，消費總量、用電量?jì)H是“預期性”指標，只是一種導向性、指導性的目標，缺少約束性。

在規劃落實(shí)上，截至目前，國家發(fā)改委、國家能源局已經(jīng)下發(fā)“十二五”能源科技、煤層氣、煤炭、天然氣、可再生能源(水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能)、頁(yè)巖氣等專(zhuān)項規劃。

但核電中長(cháng)期發(fā)展規劃(2011-2020年)、《核電安全規劃(2011-2020年)》、電網(wǎng)規劃三大重要規劃尚未發(fā)布。

在引導民資進(jìn)入能源領(lǐng)域方面，國家能源局、國家電監會(huì )分別下發(fā)《關(guān)于鼓勵和引導民間資本進(jìn)一步擴大能源領(lǐng)域投資的實(shí)施意見(jiàn)》、《加強電力監管支持民間資本投資電力的實(shí)施意見(jiàn)》。

上述意見(jiàn)提出，“列入國家能源規劃的項目，除法律法規明確禁止的以外，均向民間資本開(kāi)放”;支持和引導符合資質(zhì)條件的不同所有制企業(yè)進(jìn)入電力市場(chǎng)，平等對待各類(lèi)投資主體;加強調度和交易監管，保障不同所有制發(fā)電企業(yè)的合法權益。

由于缺少實(shí)際可行的執行方案，民資進(jìn)入石油、天然氣、電力等領(lǐng)域“玻璃門(mén)”現象仍然存在。