作者：莊禮偉 來(lái)源：《南風(fēng)窗》雜志

　　中國當代公共領(lǐng)域的改革者主要有兩種類(lèi)型：一種是大權在握、有危機感和進(jìn)取心的國家領(lǐng)導人，一種是個(gè)性鮮明、具有理想主義氣質(zhì)的基層“一把手”。目前比較成功的改革者是第一種類(lèi)型，他們利用自己的威望，利用民眾對改變現狀的渴望，實(shí)行自上而下的改革并獲得了一定程度的成功，鄧小平、胡耀邦等人都屬于這種類(lèi)型的改革者。呂日周、仇和等人屬于第二類(lèi)，由于權限關(guān)系，他們無(wú)法對體制進(jìn)行更深入的改革，但他們的一些打破官場(chǎng)常規和惰性的親民政策還是使他們獲得了“改革者”的稱(chēng)號。

　　這兩種類(lèi)型的共同特征是：他們都是“一把手”，只是層級不同而已。在“一把手”常?？梢元氉耘陌鍥Q策的體制下，“一把手”們獲得了推動(dòng)改革的特許權，由他們推動(dòng)的改革往往也能得到相當程度的落實(shí)。但這種體制的弊端也是明顯的：“一把手”的拍板決策權既可以用在出于公共利益的改革，也可以用在搞私人小圈子內的利益勾兌，兩者往往都可以暢通無(wú)阻。這種雙重性在清末的慈禧太后身上也得到反映，作為清政府實(shí)際上的第一號人物，她不想搞改革時(shí)光緒皇帝就搞不成，她想搞改革時(shí)比光緒皇帝的力度和實(shí)績(jì)都要大得多。
　　
　　強化改革的動(dòng)力結構

　　許多歷史經(jīng)驗表明，成功的改革之前，需要完成一個(gè)權力布局，讓有危機感和責任感、眼界開(kāi)闊的政治精英上升到權力的最高層次（成為最高領(lǐng)導人或獲得最高領(lǐng)導人的充分授權）。在權力格局中占據最高層次之后，考慮到既得利益集團很可能對改革進(jìn)行阻撓，改革的領(lǐng)導者還必須組建一個(gè)改革同盟，進(jìn)行較大幅度的權力洗牌，把贊同并愿意力行改革的人擢升到關(guān)鍵崗位。

　　鑒于中國傳統社會(huì )中政治精英的上升道路與民意褒貶的關(guān)聯(lián)度并不是很大，因此中國傳統社會(huì )的改革者都是體制內的改革者。但隨著(zhù)社會(huì )的發(fā)展，在組建體制內改革同盟的時(shí)候，改革領(lǐng)導者也會(huì )進(jìn)行廣泛的民意動(dòng)員，通常的做法是用種種美好的愿景、對現狀的批評來(lái)尋求民意背書(shū)，或者是發(fā)動(dòng)一場(chǎng)自上而下的“思想解放運動(dòng)”。也就是說(shuō)，除了權力布局之外，還需要有觀(guān)念和輿論上的布局。當“奉命解放思想”的運動(dòng)形成一定氣候，當改革成為官方政綱的主導論述時(shí)，改革同盟就有可能擇機推行幅度或大或小的改革。

　　總體來(lái)說(shuō)，中國當前的改革雖然存在諸多局限性，但也呈現出一定的動(dòng)力多元化特征。

　　最具動(dòng)力的改革，當然還是民眾主導型的改革。這種改革的動(dòng)力主要來(lái)自憲政框架中的民意伸張和多元競爭，權力位置必須通過(guò)對民意的競求來(lái)獲得，同時(shí)還有任期限制，定期輪替，這就使改革成為國家政治生活中的日常議題，成為國家體制的自動(dòng)修復動(dòng)作。這是一種動(dòng)力連綿不斷的、常態(tài)化和制度化了的改革，它沒(méi)有中國情境中對“改革”的“壯士斷腕”、“破釜沉舟”之類(lèi)富有歷史感、史詩(shī)感的壯烈想象，而只是一個(gè)社會(huì )漸進(jìn)改造工程中正常的修補和機件更換。

　　中國的改革路向，就是要讓公開(kāi)的民意成為改革的動(dòng)力和主導力量，使改革從體制內的“關(guān)門(mén)改革”轉變成全社會(huì )的“陽(yáng)謀”，經(jīng)由民意的充分表達來(lái)形成關(guān)于改革的決策和推動(dòng)改革措施的落實(shí)。
　　
　　對改革者的期待

　　中國的改革路向，還必須是一種“堅定的漸進(jìn)改革”。這種改革在策略上是漸進(jìn)式、費邊主義的，但在改革意志上則是始終堅定的，只要環(huán)境、時(shí)機適合，就不斷地從外圍改革突進(jìn)到內部核心制度的改革。

　　因此，改革者也應當是一個(gè)優(yōu)秀的管理者，能對改革這項社會(huì )漸進(jìn)改造工程進(jìn)行明智的管理，并使整個(gè)改造進(jìn)程維持一種必要的平衡。亨廷頓在《變動(dòng)社會(huì )的政治秩序》一書(shū)中曾說(shuō)：“改革者的道路是艱難的。首先，他必然要兩面作戰，既反對保守者又反對革命者……改革者不僅要比革命者更純熟地駕馭社會(huì )勢力，而且還必須更精確地控制社會(huì )變化?！表槺阏f(shuō)說(shuō)，在當前中國的窮人—富人關(guān)系中，也應當有這樣的辨證平衡：通過(guò)合理的社會(huì )契約和制度安排，讓窮人有機會(huì )通過(guò)合法途徑成為富人，同時(shí)保護合法致富的富人、要替他們說(shuō)話(huà)，這樣窮人也才有希望、有奔頭，這樣的社會(huì )才是一個(gè)健康的社會(huì )。另外從中國的現實(shí)來(lái)看，如果不幫助眾多的窮人，就不能保護好少數的富人。美國前總統肯尼迪當年悟出的這個(gè)辨證道理，在當今的中國同樣適用。

　　面對復雜的現實(shí)，改革者還必須是一個(gè)高明的策略家。亨廷頓在前引書(shū)中還提到：對于改革者來(lái)說(shuō)有兩種重要的策略可供選擇。一種是在最初階段就使人了解他的全部目標，然后竭力盡可能多地促使其實(shí)現；另一種則是隱瞞目標，把改革項目互相分開(kāi)，一個(gè)時(shí)期只推行一項改革。前者是綜合的、“根本的”或閃擊式的；后者是漸進(jìn)的、“枝節的”或費邊式的。亨廷頓推崇土耳其共和國領(lǐng)導人凱末爾的改革策略——從能得到最大支持的地方開(kāi)始，最后改革到可能引起最大阻礙的方面。

　　高明的改革者往往會(huì )歷史地、實(shí)用主義地看問(wèn)題，只要有點(diǎn)滴進(jìn)步、有實(shí)際效果就是好的改革，不必好大喜功，不必四處樹(shù)敵，必要的時(shí)候甚至可以與自己的反對者合作。此外，還必須小心翼翼地確保改革同盟的政治安全。

　　當我們審視以往的改革者時(shí)，會(huì )發(fā)現他們都有不少的局限性，但我們對中國的國情和改革者的局限性要有客觀(guān)的認知，每一個(gè)歷史階段的改革者，他們只是在努力做好“那份工作”而已。而后人要做的工作，就是繼承前輩這種“向前沖”的精神，使改革成為一個(gè)持續的社會(huì )改進(jìn)工程，對于轉型國家來(lái)說(shuō)，就是要維持一個(gè)從外圍改革向核心體制改革突進(jìn)的不斷攻堅的過(guò)程。
　　
　　對改革者的保護和監督

　　在做一個(gè)潔身自好、不愿同流合污的人都有難度的社會(huì )里，做一個(gè)改革者常常就是去做一個(gè)犧牲者：為他人作嫁衣裳，或是代人受過(guò)。中國歷史上屢有改革者不得善終或抑郁而終的案例，其中一個(gè)重要原因是他們并非掌握最高權力者，他們只是從后者那里獲得了授權或授意，后者依靠前者的變法而度過(guò)執政危機后，再以貶斥變法者來(lái)安撫利益受損的既得利益集團。

　　從古至今，改革者都生活在極高的政治風(fēng)險之下。所以呂日周基本安全著(zhù)陸（轉到省政協(xié)工作）之后，曾感嘆說(shuō)：“看看歷史上的改革者們，我的遭遇已經(jīng)算很好了，好歹算是提拔了，這也算是組織對我的一種肯定，我非常感激?！?BR>
　　如何對改革者提供有效保護，在當代中國需要不斷改革的情境下，是一個(gè)值得重視的課題。2006年深圳出臺《深圳經(jīng)濟特區改革創(chuàng )新促進(jìn)條例》，提出了對改革失敗的免責條款。

　　筆者以為，對改革者最好的保護措施，莫過(guò)于決策的民主化、科學(xué)化。上述條例也提到：對于涉及公眾利益的重大改革創(chuàng )新，有關(guān)單位應舉行聽(tīng)證會(huì )；聽(tīng)證會(huì )的有關(guān)情況應當向社會(huì )公布，聽(tīng)證意見(jiàn)應當作為決策的主要依據；涉及公共利益的重大改革創(chuàng )新，有關(guān)單位在正式表決之前應將方案或方案要點(diǎn)向社會(huì )公示；改革效果評估的過(guò)程和結果都要向社會(huì )公開(kāi)，同時(shí)獎勵提出好的改革創(chuàng )新建議的市民。如果《條例》中的這些條款能夠切實(shí)履行，不僅可以使改革措施少出錯，對改革者提供保護，還可以使改革者的主體擴大——每個(gè)市民都可以是改革者隊伍中的一員。在改革者身上，私心和短見(jiàn)也都是會(huì )存在的，只有擴大民眾和專(zhuān)家對決策過(guò)程的參與，才能減少改革者公器私用、錯誤決策的可能性。

　　此外，保護改革者還意味著(zhù)要允許執政黨內、政府體制內有不同聲音存在，允許有政見(jiàn)的競爭，并且使這種狀態(tài)制度化。

　　另一方面，對改革者也必須保持嚴厲的監督。深圳的上述《條例》出臺后立刻出現兩派意見(jiàn)，一派認為這是在以立法形式保護改革者，對改革有利；另一派則認為這將更加助長(cháng)長(cháng)官意志的胡作非為，用納稅人的錢(qián)來(lái)為官員的決策失誤埋單。

　　盡管上述《條例》已經(jīng)開(kāi)列了免責的3個(gè)條件（改革創(chuàng )新方案制定程序符合《條例》有關(guān)規定；個(gè)人和所在單位沒(méi)有謀取私利；沒(méi)有與其它單位或個(gè)人惡意串通）。不過(guò)，什么叫“符合”，什么叫“沒(méi)有謀取私利、惡意串通”，不能由上級、長(cháng)官說(shuō)了算，必須由立法機構、專(zhuān)業(yè)鑒定機構、獨立檢察機構來(lái)確定。而那些雖無(wú)主觀(guān)惡意也沒(méi)有謀取私利，但確實(shí)造成了客觀(guān)巨大損失的改革措施，該問(wèn)責的還是要問(wèn)責，不能因為某人是“改革者”、某事是“改革”就可以免于責任追究。不能允許一些打著(zhù)“改革”旗號出臺的政策措施事實(shí)上與多數民意相違。
　　
　　中國需要不斷改革

　　中國當前的改革路向，還有很重要的一點(diǎn)是對權力過(guò)于集中的執政模式的改革。中國歷朝歷代一直有加強中央集權的沖動(dòng)，甚至很多“變法”的主要內容就是加強中央集權。權力集中的體制既可以搞改革，也可以抑制改革，更可以以“改革”之名進(jìn)行公開(kāi)的掠奪，如果權力過(guò)于集中又得不到有效監督，那么從計劃經(jīng)濟到市場(chǎng)經(jīng)濟的改革結果就可能是“權貴市場(chǎng)經(jīng)濟”。

　　如果統治階層成了一個(gè)盤(pán)根錯節的既得利益集團而缺乏改革意愿，那么就存在兩種可能性，一種仍然是和平的，通過(guò)民意的積聚、民意的主動(dòng)擠迫來(lái)使這個(gè)集團內部出現裂縫和不同聲音，進(jìn)而通過(guò)當局與民意的對話(huà)與妥協(xié)來(lái)推動(dòng)擠牙膏式的改革；另一種則是政權替代型的社會(huì )革命。中國歷史上成功的改革不多，成功的暴力革命很多，暴力革命之后當然還是要搞新政，但這種新政的社會(huì )代價(jià)太大。為了避免社會(huì )轉型出現巨大代價(jià)，就必須擴大民眾對社會(huì )轉型的參與度，努力促成政府與社會(huì )之間的合理格局。

　　中國近30年來(lái)的改革，從總體上看仍然是一種主要依靠體制內領(lǐng)導者意志來(lái)推動(dòng)的改革。但近年來(lái)我們可以看到，民眾在國家改革進(jìn)程中的角色地位正在提升。例如2003年孫志剛事件發(fā)生后涌現出來(lái)的民意批評，導致了政府對收容制度的改革。

　　在現代憲政國家里，改革往往是通過(guò)定期選舉議會(huì )代表和國家最高領(lǐng)導人來(lái)連續實(shí)現的，人民通過(guò)選票把執政權給予能夠推動(dòng)改革的政黨和政治家。朱學(xué)勤在嶺南大講壇的講座中曾提到在歐洲國家的這種自我調節：在經(jīng)濟年景好的時(shí)候，人民很可能會(huì )選擇善于安排福利的政黨；當福利政策吃緊的時(shí)候，再把善于發(fā)展經(jīng)濟的政黨選上來(lái)。說(shuō)到底，是老百姓在支使著(zhù)國家的改革方向。

　　近十幾年世界上很多國家都在研究和推動(dòng)改革，進(jìn)入了一個(gè)全球的密集改革周期。這里面有東歐的轉型國家，有西歐的許多國家（從它們的執政黨輪替和大選熱門(mén)話(huà)題都可以看出來(lái)），有日本（日本最近幾年也在推動(dòng)體制改革），還有美國（美國2008年總統競選的關(guān)鍵詞之一就是“改變”），更不用說(shuō)廣大的發(fā)展中國家，例如“遠景（VISTA）五國”中的越南、土耳其，都在進(jìn)行一些積極的改革。

　　中國要獲得優(yōu)質(zhì)、可持續的發(fā)展，“不斷改革”這4個(gè)字是唯一的出路。不斷改革并不意味著(zhù)政令的朝令夕改，天天出臺新制度、新政策，而只是意味著(zhù)改革是一個(gè)連續的從外圍到核心的攻堅工程。遇到核心問(wèn)題就停下來(lái)無(wú)所作為，當然就不是“不斷改革”。清朝的李鴻章曾嘆息說(shuō)自己只是一座大廈的“裱糊匠”而已，一座大廈如果里面的基本架構已經(jīng)破了，老是做一些外圍的裱糊工作是無(wú)濟于事的。明朝的朱元璋搞廉政改革，靠的是嚴刑酷吏，他是皇上，大家不敢不從，但這種廉政只是搞運動(dòng)而已，也沒(méi)有觸動(dòng)基本制度，所以就難免人亡政息。這些止步于外圍的改革或“新政”，都很難獲得長(cháng)期的、穩定的積極效果。而在改革面臨核心攻堅戰的時(shí)期，改革者不僅要在品格、膽識、謀略上更經(jīng)得起考驗，他們與民眾的聯(lián)盟也是一個(gè)攸關(guān)成敗的關(guān)鍵變量。