◎文/竹立家

　　2008年，我國改革開(kāi)放已經(jīng)整整30周年了?？梢院敛豢鋸埖卣f(shuō)，這一時(shí)期是幾千年中華民族發(fā)展史上最好的時(shí)期之一。但同時(shí)也應該承認，隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平的提高，政治行政體制與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展不相適應的狀況日益突出，政府自身改革提上重要的議事日程，政府改革成為推進(jìn)其他改革的關(guān)鍵環(huán)節。而胡錦濤總書(shū)記關(guān)于機構改革“大部門(mén)體制”這一改革思路，是從機構、制度和體制層面切實(shí)降低行政成本、提高行政效率和遏制政府腐敗的治本之策。

　　從體制層面防腐

　　從政治制度的角度來(lái)看，政府行政機構是具體制定和實(shí)施公共政策的機構，這些政府機構及公務(wù)員是否具有以公共利益為核心、廉潔奉公的公共精神，直接決定著(zhù)公共政策的制定水平，決定著(zhù)一個(gè)廉潔、廉價(jià)和有效的公共服務(wù)型政府的建立，并最終決定了經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展速度和發(fā)展水平。因此，一直以來(lái)，世界各國在討論政府改革時(shí)，首當其沖的就是政府機構改革。

　　目前，我國政府機構普遍存在著(zhù)三個(gè)相互聯(lián)系的特點(diǎn)，改革的難度都很大。第一，行政機構的數量越來(lái)越多。特別是隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，機構繁殖的能力也在不斷的增強；第二，政府機構之間的分工越來(lái)越細。一個(gè)問(wèn)題一個(gè)機構幾乎變成了解決“現實(shí)問(wèn)題”的良方，其結果是“問(wèn)題”和“機構”數量都在增加；第三，政府機構的壽命越來(lái)越長(cháng)。由于政府機構經(jīng)費來(lái)源的公共性，機構自我維持的能力和愿望要大的多。

　　政府機構數量多、分工細、壽命長(cháng)不但是政府成本高、效率低的重要原因，也是政府腐敗的一個(gè)重要的結構或制度上的原因。大部門(mén)體制的改革思路，對從體制層面防止腐敗有重要的現實(shí)意義。

　　首先，大部門(mén)體制的實(shí)施能有效的減少政府機構的數量，從根本上遏制行政審批事項過(guò)多過(guò)濫的現象。政府機構的一項最重要的權力就是行政審批權，行政審批權是維護和擴大部門(mén)利益的主要手段。因此，千方百計增加行政審批事項成為一些政府機構日常工作的一部分。雖然中央一再三令五申要減少行政審批事項，但一些單位部門(mén)充耳不聞。行政審批權不但增加了部門(mén)謀取部門(mén)利益的機會(huì )，也為某些個(gè)人吃拿卡要、行賄受賄提供了機會(huì )。因此，行政審批權過(guò)多過(guò)濫是腐敗的一個(gè)重要滋生地。大部門(mén)體制的一個(gè)主要優(yōu)點(diǎn)就是減少政府機構，從而將從根本上減少行政審批事項，減少一些部門(mén)權錢(qián)交易的機會(huì )。這對限制公共權力的使用范圍，從源頭上和制度上防止腐敗的大面積發(fā)生具有重要意義。

　　其次，大部門(mén)體制的實(shí)施，能有效地促進(jìn)政府職能的轉變和公共服務(wù)型政府的建立，減少政府對經(jīng)濟過(guò)程的不必要干預。政府機構設置過(guò)多是造成政府職能轉變困難的主要原因，而政府職能不轉變，公共權力對經(jīng)濟社會(huì )過(guò)程干預過(guò)多的現狀就不會(huì )得到根本的改變，從而為一些部門(mén)和個(gè)人利用公共權力謀取私利提供了方便。以公共權力謀取私利在一些部門(mén)有蔓延的趨勢，近幾年發(fā)生的“集體腐敗”案件增加的現象就是證明，使腐敗具有了“習慣性腐敗”、“集體性腐敗”、“合法性腐敗”、“制度性腐敗”的特征。對我們建設具有中國特色的社會(huì )主義社會(huì )、構建社會(huì )主義和諧社會(huì )和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)造成很大的障礙。因此，要把大部門(mén)體制的設想落到實(shí)處，關(guān)鍵是要梳理清楚在我國目前的社會(huì )經(jīng)濟條件下，政府職能究竟有哪些。只有這樣，才能從制度上對公共權力的濫用產(chǎn)生制約作用。

　　多年以來(lái)，我們一直強調要“轉變政府職能”，但效果不是很理想，一個(gè)主要原因就是“機構障礙”在起作用，機構林立和機構之間的職能交叉重疊嚴重的影響了政府職能轉變和完善，影響了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，為公共權力的濫用和腐敗留下了較大的空間。

　　最后，大部門(mén)體制的實(shí)施能有效優(yōu)化政府組織結構，使政府部門(mén)之間分工明確、權責統一，使公共權力得到有效配置。

　　公共權力回歸的重要步驟

　　大部門(mén)體制的政府機構改革思路，應該達到三個(gè)具體目標。

　　一是要適應我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的現實(shí)和長(cháng)遠目標。機構的精簡(jiǎn)與分拆合并應本著(zhù)切實(shí)減少政府對經(jīng)濟的直接干預、擴大政府公共服務(wù)職能的目標進(jìn)行。

　　二是要在機構改革和推進(jìn)大部門(mén)體制過(guò)程中，在部門(mén)內部徹底實(shí)現政策制定和政策立法、政策執行和實(shí)施、政策監督三項職能的分離。根據國內外公共權力行使和公共管理的一般經(jīng)驗，中央一級機構主要履行政策立法和政策監督職能，政策執行和實(shí)施一般是通過(guò)社會(huì )中介組織和相關(guān)的地方政府部門(mén)來(lái)完成。中央一級的政府部門(mén)最重要的職能是政策立法和對政策實(shí)施過(guò)程及結果的監督，不能具體對社會(huì )資源和價(jià)值進(jìn)行分配，對實(shí)現公共價(jià)值所必須的人財物的分配權，應該通過(guò)國家權力機關(guān)人民代表大會(huì )來(lái)完成，特別是公共財政與預算，人民代表大會(huì )應設有專(zhuān)門(mén)的預算委員會(huì )統籌國家預算、并進(jìn)行細化和法律化，減少部門(mén)對預算使用的隨意性和“自由裁量權”。惟其如此，才能有效的使用財力和遏制腐敗。因此，大部門(mén)體制改革不僅涉及到行政體制改革層面，也是我國政治體制改革的一部分，是實(shí)現公共權力回歸和政治民主化的重要步驟。

　　三是在推進(jìn)大部門(mén)體制改革過(guò)程中，要實(shí)現公共權力的轉移和下放。大部門(mén)體制改革的一個(gè)主要目標就是要切實(shí)做到權力向社會(huì )中介組織的轉移和向地方政府組織下放，就是說(shuō)要實(shí)現分權，改變權力過(guò)于集中的現象，真正把執行權交給社會(huì )的公共管理部門(mén)，中央一級政府行使好政策制定和監督職能。只有這樣，才能徹底改變權力過(guò)于集中所導致的腐敗現象，也才能徹底根治“跑部錢(qián)進(jìn)”這類(lèi)腐敗現象的發(fā)生。

　　大部制機構改革必須遵循三個(gè)原則。第一是以公共精神主導的原則，防止部門(mén)利益對改革進(jìn)程干擾。第二是整體性原則，必須把政府體系結構中的所有部門(mén)統一納入機構改革范圍，根據政府職能的要求，全盤(pán)考慮。對政策性機構與公共管理性機構進(jìn)行明確區分，按照大部門(mén)體制的理念重新組合。第三是精兵簡(jiǎn)政原則。

　　無(wú)論是國內還是國外，政府機構改革都是一個(gè)多方利益博弈的艱難過(guò)程，也是一個(gè)促使機構和職能不斷適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要的過(guò)程。我們只有按照十七大報告精神加快政府機構改革的步伐，才能建立一個(gè)廉潔、廉價(jià)、有效的服務(wù)型、責任型和法制型政府，建立一個(gè)人民滿(mǎn)意的政府。(作者為國家行政學(xué)院教授)-

　　>>>鏈接西方國家的大部制

　　澳大利亞：澳大利亞的工業(yè)、旅游和資源部，澳大利亞通訊、信息和藝術(shù)部是澳大利亞聯(lián)邦政府中兩個(gè)較為典型的大部。澳大利亞的工業(yè)、旅游和資源部的前身是工業(yè)和商業(yè)部。目前，它負責所有的工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、資源管理等。

　　英國：英國的大部主要有環(huán)境、食品和農村事務(wù)部及貿易和工業(yè)部等。前者于2002年以后由原來(lái)的農業(yè)、漁業(yè)和食品部與環(huán)境、運輸和地區部整合而成；該部?jì)H執行機構就有21個(gè)，還有幾十個(gè)咨詢(xún)委員會(huì )。

　　日本：目前大部有經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、國土交通省等。國土交通省由原運輸省、建設省、北海道開(kāi)發(fā)廳和國土廳合并而成，在12個(gè)省中塊頭最大。主要負責國家有關(guān)土木、建筑、國內外海陸空運輸事務(wù)管理、國土整治、開(kāi)發(fā)和利用等，下轄氣象廳和海上保安廳等。

　　法國：法國經(jīng)濟、財政和工業(yè)部是一個(gè)超級大部。它負責經(jīng)濟政策、財政政策和工業(yè)政策，還負責經(jīng)濟宏觀(guān)管理、財政預算和決算、轉移支付、國際貿易、稅收管理、第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的政策和協(xié)調。其下屬機構眾多，包括海關(guān)、稅收、統計、貿易、公平交易監督等，僅在巴黎本部工作人員就有近萬(wàn)人。