中國人民大學(xué)教授張成福認為，大部制改革是自2002年明確根據市場(chǎng)經(jīng)濟需要進(jìn)行行政管理體制改革以來(lái)，政府改革和行政管理體制改革思路的延續。

　　的確，當我們梳理改革開(kāi)放以來(lái)的歷次機構改革軌跡，可以發(fā)現，“大部制”改革肌理相通，脈絡(luò )暗合。

　　自新中國成立以后，以精簡(jiǎn)機構為目的的行政機構改革從未停止。從1949年至今，前后經(jīng)歷了8次較大的改革。以改革開(kāi)放為分水嶺，之前3次機構精簡(jiǎn)，僅著(zhù)眼于傳統行政體制的外部特征，并沒(méi)有觸動(dòng)高度集權的本質(zhì)。

　　“我國的行政體制脫胎于戰爭年代根據地的政權體制，學(xué)蘇聯(lián)，條條劃分很細，每個(gè)行業(yè)產(chǎn)業(yè)都對號入座，如交通運輸就劃分為交通部、鐵道部、民航總局，能源領(lǐng)域的電力、煤炭、石油、水利也各自為政，如此出現幾十上百個(gè)部委局也就不奇怪了?！壁w振銑對記者說(shuō)。

　　1981年，國務(wù)院的工作部門(mén)有100個(gè)，達到了建國以來(lái)的最高峰。而之后的5次機構改革，重點(diǎn)是在精簡(jiǎn)機構，提高機構效率。事實(shí)證明，沒(méi)有以職能轉變?yōu)榫駜群木?jiǎn)，就不能真正固化減的“成果”。反面的例證是，由于沒(méi)有著(zhù)眼于轉變職能，在1982年和1993年間出現了舊體制的兩次“回歸”，導致了兩次的“膨脹——精簡(jiǎn)——再膨脹”。之后，中央開(kāi)始把目光投注在職能轉變上。

　　當部門(mén)精簡(jiǎn)與職能轉變成為行政體制改革的一幣兩面，機構調整就不再單純是物理意義上的減量，而是屬于化學(xué)反應的轉型。一個(gè)顯著(zhù)的變化是，政府管理的觸角從微觀(guān)領(lǐng)域逐步轉向了公共領(lǐng)域，撤銷(xiāo)了大量專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟主管部門(mén)；同時(shí)為適應新歷史條件下的市場(chǎng)經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展，退中又有進(jìn)。

　　在進(jìn)退之間，伴隨部門(mén)之間的權力消長(cháng)、職能整合、機構重組，隱約中潛伏大部制的灰線(xiàn)。如2003年設立的商務(wù)部，就是將原外經(jīng)貿部、國內貿易部以及原國家計委、國家經(jīng)貿委的部分職能整合組建而成。

　　“這明顯就是大部制的思路?！壁w振銑說(shuō)。

　　“多龍治水”導致水患

　　科學(xué)高效的行政管理，是執政能力建設的重要組成部分?！按蟛恐啤备母?，是中央加強執政力建設的一個(gè)重要舉措。

　　經(jīng)過(guò)近30年來(lái)的變遷，目前，國務(wù)院組成部門(mén)有28個(gè)部委(署、行)，特設機構1個(gè)，直屬機構18個(gè)，辦事機構6個(gè)，部委(辦)管理的國家局13個(gè)，直屬事業(yè)單位14個(gè)，國務(wù)院議事協(xié)調機構和臨時(shí)機構29個(gè)。

　　張成福認為，我國現行的行政管理體制基本是與現行的經(jīng)濟體制相適應的，但從加強執政能力建設的要求看，仍然存在許多不相適應的地方，表現在行政機構設置上，就是機構重疊，職能分割，職責交叉，政出多門(mén)等。

　　據國家行政學(xué)院公共管理教研部教授李軍鵬不完全統計，目前國務(wù)院部門(mén)之間有80多項職責，僅建設部門(mén)就與發(fā)改委、交通部門(mén)、水利部門(mén)、鐵道部門(mén)、國土部門(mén)等24個(gè)部門(mén)存在職責交叉。

　　多龍治水，導致行政效率和執行力低下，相當程度上影響了中央政府的執政能力。當前房?jì)r(jià)問(wèn)題、環(huán)保問(wèn)題、能源問(wèn)題、食品安全問(wèn)題等等，歸根結蒂，就是政府公共服務(wù)不足、宏觀(guān)調控不力的問(wèn)題。我國從2004年就開(kāi)始宏觀(guān)調控，出臺的政策一年比一年嚴厲，調控的力度一年比一年大，但有的問(wèn)題非但沒(méi)有得到解決，還越發(fā)突出尖銳。以房地產(chǎn)調控為例，2004年以來(lái)，中央政府動(dòng)員了9個(gè)部委和各地方政府，啟動(dòng)了稅收、土地、金融、行政四大手段對房?jì)r(jià)進(jìn)行調控。然而，房?jì)r(jià)卻在一定程度上越調越漲。這與多龍治水下部門(mén)間的相互推諉掣肘難脫干系。

　　現實(shí)中，一些群眾反映強烈而又治理成效不彰的問(wèn)題，也往往都與之有關(guān)。作為分管全省行政執法監察的監察廳副廳長(cháng)，趙振銑的體會(huì )尤深。

　　他說(shuō)，現在的社會(huì )熱點(diǎn)問(wèn)題往往涉及面廣，屬于綜合性系統性的問(wèn)題。像食品安全問(wèn)題，從種子——種植——化肥——運輸——加工——批發(fā)——零售多個(gè)環(huán)節，涉及農業(yè)、林業(yè)、衛生、質(zhì)監、工商、食品藥品監管總局等20多個(gè)部門(mén)。管的部門(mén)越多，縫隙就越大。為了解決橫向間的協(xié)調溝通，政府往往采取召開(kāi)部門(mén)聯(lián)系會(huì )議、協(xié)調會(huì )議的形式，成立專(zhuān)門(mén)的領(lǐng)導小組，議事協(xié)調機構和臨時(shí)機構不斷增加，形成復雜的矩陣制組織結構。機構越精簡(jiǎn)越復雜，協(xié)調性事務(wù)人為增多，又造成了新的效率低下，導致治理成本與效果不對等。

　　趙振銑認為，這些年來(lái)，一些企業(yè)和群眾的舉報反映政府部門(mén)不作為、效率低，這當中有部門(mén)作風(fēng)問(wèn)題和工作人員的個(gè)人素質(zhì)原因，但從更深層次上看，也與機構設置不合理、部門(mén)之間的職責權力劃分不清不無(wú)關(guān)系?！昂芏鄦?wèn)題不是執法監察這樣的事后監督可以解決的，必須從機構設置、權責劃分開(kāi)始進(jìn)行組織再造?！彼f(shuō)。

　　而大部制則是整合與社會(huì )管理和公共服務(wù)相關(guān)的機構，組織更加綜合、全面和統籌的機構，比如設立大能源部，統一協(xié)調石油、煤炭、電力；設立“大交通部”，統管海陸空運輸；設立“大農業(yè)部”，把現在的農業(yè)部、水利部、國家林業(yè)局等多個(gè)部門(mén)的職能合并起來(lái)，就可以更好地進(jìn)行集中決策、統一標準并增強執行力度。

　　“二分之一”為何大于“一”

　　在改革開(kāi)放30年之際推出的大部制，將是新時(shí)期改革的一枚深水炸彈。國家行政學(xué)院教授汪玉凱說(shuō)，新一輪政府改革和行政管理體制改革勢必成為推動(dòng)我國改革的第二級火箭。

　　目前，中國的改革和發(fā)展面臨著(zhù)嶄新的階段。當改革進(jìn)入深水區，壓力和阻力隨之增加，進(jìn)一步改革的難度加大。經(jīng)過(guò)近30年的以經(jīng)濟體制改革帶動(dòng)其他改革的路徑探索，人們發(fā)現，政府本身逐漸成為問(wèn)題矛盾的焦點(diǎn)。

　　國家發(fā)改委綜合改革司司長(cháng)范恒山坦言，隨著(zhù)改革向縱深發(fā)展，長(cháng)期作為改革領(lǐng)導者、組織者和推動(dòng)者的政府部門(mén)本身成了改革的主要對象，其擁有的權力和利益將被較大幅度調整甚至剝奪，其改革的自覺(jué)性和積極性亦會(huì )受到一定程度影響。深化改革難，難就難在深層次的利益調整與重分。在以往的改革中，行政機關(guān)憑借決策、執行、監督為一體的特殊身份，恃國家之位，挾政策之威，形成了“行政權力部門(mén)化,部門(mén)權力利益化,部門(mén)利益法制化”的局面，占用了巨大的經(jīng)濟成本，支付了巨大的社會(huì )成本，也損耗了巨大的政治成本，既難企望“科學(xué)發(fā)展觀(guān)”的高度，也支撐不起“和諧社會(huì )”的大廈。

　　可以說(shuō)，部門(mén)利益既是我國政府部門(mén)當前存在的種種弊端(如政府行為的低效、政府的自我膨脹和權力尋租行為)的源頭，也成為深化改革的絆腳石。我國行政審批體制改革多年，仍然步履艱難，最大的阻力就是部門(mén)利益。趙振銑說(shuō)，四川省幾年來(lái)取消了3000多項行政審批，力度大，成效大，阻力也很大。當時(shí)很多部門(mén)領(lǐng)導都親自帶隊上門(mén)，一項項地爭，說(shuō)這個(gè)要保留，那項不能取消。其實(shí)保留審批項目就是保留利益，因為一個(gè)審批項目往往涉及數目不菲的收費。

　　2002年8月，成都市要求全市各個(gè)部門(mén)把自己管轄的審批事項砍掉一半。有的部門(mén)就把原本的一個(gè)審批事項，分解、分細成了三項報過(guò)來(lái)，結果首次取消以后，算下來(lái)的審批項目總數不僅沒(méi)有減少，反而還比原來(lái)統計的還要多，出現了二分之一大于一的狀況。

　　顯然，要搬開(kāi)部門(mén)利益這塊大石，靠部門(mén)的自我覺(jué)悟自我革命是不夠的，必須由高層痛下決心。國務(wù)院總理溫家寶曾專(zhuān)門(mén)召集專(zhuān)家學(xué)者座談，尋找解決部門(mén)利益膨脹問(wèn)題的方法。而大部制就是中央找到的一個(gè)“釜底抽薪”之舉，打破現有利益格局，通過(guò)重新洗牌對政府組織進(jìn)行重構?！皬R子都撤了，有些和尚就沒(méi)地方念經(jīng)了?！壁w振銑調侃地說(shuō)。

　　不過(guò)，多數專(zhuān)家都認為，從十七大報告中“探索實(shí)行”的用詞來(lái)看，中國的大部制改革應該是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。中國人民大學(xué)管理學(xué)院教授毛壽龍等人完成的一份課題報告建議，大部門(mén)體制改革可分兩個(gè)階段進(jìn)行，2008年小范圍試點(diǎn)大部制，在交通和農業(yè)等領(lǐng)域試點(diǎn)；然后在事業(yè)單位改革逐步推進(jìn)的基礎上，推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域的機構改革；2013年在鞏固以往改革成果基礎上，進(jìn)一步進(jìn)行政治、職能和組織層面的改革。

　　大部制啼音初試誰(shuí)家，答案很快就會(huì )揭曉。