“揭榜掛帥”，也被稱(chēng)為“揭榜制”“科技懸賞制”“任務(wù)導向型研究”“需求導向性研究”等，是一種以需求或任務(wù)為導向、以科研成果或解決方案來(lái)兌現的科研經(jīng)費投入體制，一般是為了解決社會(huì )中特定領(lǐng)域的技術(shù)難題，由政府組織面向全社會(huì )開(kāi)放的專(zhuān)門(mén)征集科技創(chuàng )新成果的一種科研資助安排?！敖野駫鞄洝敝贫染哂行枨髮?、聚焦重點(diǎn)、開(kāi)放創(chuàng )新等優(yōu)點(diǎn)，從1714年英國政府設立經(jīng)度獎開(kāi)始，“揭榜掛帥”已經(jīng)成為政府科研資助的重要手段。美國、歐洲、日本等國家和地區先后設立百余項影響重大的“揭榜掛帥”獎，推動(dòng)科技創(chuàng )新，有效提升政府科研經(jīng)費的使用效率。

一、國外科研項目“揭榜掛帥”模式

1.英國：“揭榜掛帥”解決重大關(guān)鍵技術(shù)難題

1714年，英國政府嘗試以“揭榜”形式設立經(jīng)度獎，面向社會(huì )公開(kāi)征集航海過(guò)程中測量經(jīng)度困難的解決方案，并最終由一名普通鐘表匠成功揭榜獲得2萬(wàn)英鎊懸賞，其制作的航海鐘促進(jìn)了大英帝國在海權時(shí)代的崛起。從此以后，英國政府針對排水技術(shù)（1795年）、天花疫苗（1802年）、能源動(dòng)力（1855年）等技術(shù)需求，多次采取“揭榜掛帥”機制設立科研項目。

2014年，英國政府再次啟動(dòng)經(jīng)度獎，預計2022年9月30日結束。經(jīng)度獎以解決國家戰略關(guān)鍵技術(shù)難題為目標，其特點(diǎn)是：戰略性強、獎金高、周期長(cháng)，是非常態(tài)化的科研懸賞單項獎。經(jīng)度獎?dòng)捎吧虡I(yè)、創(chuàng )新技能部下屬的前創(chuàng )新署委托專(zhuān)業(yè)機構英國國家科學(xué)技術(shù)與藝術(shù)基金會(huì )（NESTA）具體實(shí)施，設立經(jīng)度獎委員會(huì )、顧問(wèn)團、評審組、項目組等機構，政府相關(guān)部門(mén)、相關(guān)領(lǐng)域科學(xué)家、產(chǎn)業(yè)專(zhuān)家參與全過(guò)程管理。

1.1形成榜單階段

經(jīng)度獎委員會(huì )與40多位英國國內領(lǐng)先科學(xué)家、工程師和政治家進(jìn)行磋商，擬定了一些適合經(jīng)度獎的全球挑戰題目。委托專(zhuān)業(yè)機構IPSOS Mori（一家位于英國倫敦的市場(chǎng)研究公司）舉辦6次公共對話(huà)研討會(huì )，遴選發(fā)布人類(lèi)面臨的重大的六大科學(xué)挑戰與難題清單：遏制抗生素耐藥性、治愈癱瘓病人、保證飲用水潔凈安全、延緩老年癡呆癥、解決饑餓問(wèn)題及綠色飛行。隨后，委員會(huì )發(fā)起一個(gè)月的公眾投票，產(chǎn)生“最大難題”，最終確定遏制抗生素耐藥性為此次經(jīng)度獎主題，公布懸賞金額為1000萬(wàn)英鎊。

1.2.揭榜階段

科研團隊、企業(yè)、個(gè)人均可提交解決方案，委員會(huì )組織評審組以每4個(gè)月為周期對解決方案進(jìn)行評審，具有一定技術(shù)水平的解決方案都可獲得前期資助，前期資助采用“賽馬”式，設置階段性考核目標分階段進(jìn)行資助，所有團隊的前期資助金額為總懸賞金額的20%，并配套融資、投資、市場(chǎng)銷(xiāo)售等一對一服務(wù)，吸引社會(huì )資本對早期解決方案進(jìn)行投資，委員會(huì )選取了13個(gè)子基金，投入1萬(wàn)-2.5萬(wàn)英鎊不等的資金資助早期研究。最終，完全實(shí)現解決抗生素耐藥性的解決方案獲得總懸賞額的80%。

2.美國：“揭榜掛帥”成為科研項目管理常態(tài)化機制

美國十分重視國防科技，國防科技組織管理的兩個(gè)代表性機構——國家航空航天局（NASA）和國防高級研究計劃局（DARPA）采取“揭榜掛帥”模式管理科技項目，吸引國防體系外的創(chuàng )新資源，保持技術(shù)優(yōu)勢。NASA和DARPA組織實(shí)施國防科技項目可以分為獲取需求、轉化為科技項目、選擇項目承擔單位、項目管理、項目成果應用5個(gè)階段。其中，獲取需求并轉化為科技項目是形成榜單階段，選擇項目承擔單位是揭榜階段。

2.1. 形成榜單階段

NASA和DARPA的科研任務(wù)，主要來(lái)源于3種途徑。

一是上級指定需求。NASA在行政上直屬總統管理，具體政策由白宮科技政策辦公室和國家安全委員會(huì )共同制定，DARPA主要承擔國防部的重大研究任務(wù)，以及白宮科技政策辦公室發(fā)起的部分科技計劃。

二是將戰略方向凝練成具體項目。NASA和DARPA的直屬研究機構會(huì )結合上級政府的戰略方向和市場(chǎng)實(shí)際需求制定具體項目。NASA在實(shí)施過(guò)程中會(huì )納入社會(huì )需求，通過(guò)與工業(yè)界保持密切聯(lián)系，尋找既具有廣泛意義又可應用航天技術(shù)成果來(lái)解決的問(wèn)題，形成任務(wù)需求。DARPA通過(guò)借助專(zhuān)業(yè)機構和廣泛調研凝練任務(wù)需求，其下屬的國防科學(xué)研究委員會(huì )每年召開(kāi)持續約一個(gè)月的理事會(huì )夏季會(huì )議，采用“頭腦風(fēng)暴”的方式進(jìn)行討論和辯論，最終形成若干個(gè)最重要的研究方向。

三是向社會(huì )征集獲取需求。通過(guò)發(fā)布公告和舉辦開(kāi)放日活動(dòng)的方式公開(kāi)向社會(huì )征集項目，同時(shí)密切追蹤人工智能、生物系統、無(wú)人系統、信息、航天五大技術(shù)領(lǐng)域的民間前沿動(dòng)態(tài)，發(fā)掘處于萌芽期的高新技術(shù)，并對這些技術(shù)的創(chuàng )新思想效能、技術(shù)原理進(jìn)行審查論證。

科研任務(wù)需求確定后，NASA和DARPA經(jīng)過(guò)分解、研討等方式，將其轉化為能夠實(shí)現任務(wù)目標的一系列科技項目。

2.2.揭榜階段

一是定向委托。部分直屬研究機構作為項目固定承擔單位。NASA約20%的項目固定交由其直屬的10個(gè)研究中心承擔。

二是公開(kāi)發(fā)榜招標。NASA和DARPA的大多數項目都會(huì )向潛在參與者發(fā)布公告，對參與競標的機構所提供的項目實(shí)施方案進(jìn)行同行評議篩選后，再組織相關(guān)專(zhuān)家團隊和審查官員進(jìn)行論證和裁定。

除了以上兩種常用方式外，DARPA還通過(guò)科學(xué)計量和大數據方法分析發(fā)現研發(fā)團隊，挖掘有潛質(zhì)的項目承擔者。

2.3.項目過(guò)程管理

NASA和DARPA對項目實(shí)施采取分階段評估和資助的方式，并建立了項目實(shí)施調整和淘汰機制。管理部門(mén)在項目重要時(shí)間節點(diǎn)設立“里程碑”，項目經(jīng)費按照“通過(guò)/不通過(guò)”的里程碑節點(diǎn)分階段劃撥，只有完成當前階段工作并取得預期成果的項目才會(huì )獲得繼續資助。同時(shí)，DARPA在項目實(shí)施中，項目經(jīng)理還會(huì )不斷了解最新研究進(jìn)展，從外部吸納更好的解決方案和更有效的信息，只要新的技術(shù)方案的水平超過(guò)現有方案，更有利于項目目標的實(shí)現，就會(huì )取消原來(lái)的項目。DARPA每年有20%左右的技術(shù)方案被取代，有些項目會(huì )被末位淘汰。

二、“揭榜掛帥”機制特點(diǎn)分析

英國將“揭榜掛帥”作為解決重大關(guān)鍵技術(shù)難題的懸賞機制，美國將“揭榜掛帥”作為國防科研領(lǐng)域的項目管理機制，二者有許多共性特點(diǎn)。

一是“揭榜掛帥”以任務(wù)和需求為導向，有利于提高科研經(jīng)費使用效率。通過(guò)設立明確的懸賞目標，依托開(kāi)放式競爭甄別機制，在技術(shù)能達到懸賞目標時(shí)才予以?xún)冬F。如果在規定時(shí)間內，無(wú)人達到預定目標，則獎金不予發(fā)出，使得科研資金低效使用的風(fēng)險幾乎為零。同時(shí)，在可商業(yè)化的技術(shù)領(lǐng)域嘗試引入社會(huì )資本，根據商業(yè)化程度與政府財政按一定比例共同出資設立懸賞金，財政資金有效撬動(dòng)社會(huì )資本，共同支持科技創(chuàng )新。

二是“揭榜掛帥”的領(lǐng)域戰略性與時(shí)代性強，有利于重點(diǎn)項目攻關(guān)?？v觀(guān)歷史上各國設立“揭榜掛帥”機制的領(lǐng)域，均體現出與國家戰略和時(shí)代創(chuàng )新緊密相關(guān)的特點(diǎn)。對于這些重點(diǎn)項目的關(guān)鍵核心技術(shù)，“揭榜掛帥”有效地打破組織、城市、區域乃至國家的邊界，明確研究任務(wù)和重點(diǎn)，讓創(chuàng )新主體可以精準發(fā)力，在核心技術(shù)和基礎研究上實(shí)現關(guān)鍵突破。

三是“揭榜掛帥”不設門(mén)檻，有利于最大限度激發(fā)社會(huì )創(chuàng )新潛能?！敖野駫鞄洝辈辉O門(mén)檻的公開(kāi)招標使得參與者在申請資格上享有平等地位，大學(xué)、研究機構、企業(yè)和個(gè)人均有資格揭榜，科研機會(huì )平等。面向全社會(huì )征集解題方案，集思廣益，使得原始創(chuàng )新思想大量涌現，充分激發(fā)社會(huì )科技創(chuàng )新潛能。

三、對我國“揭榜掛帥”的啟示

作為立項撥款制的有效補充，“揭榜掛帥”可最大限度地發(fā)揮科技研究者的智慧才能，尋求到解決問(wèn)題最具創(chuàng )新性的辦法，最大限度地激發(fā)研究潛能、促進(jìn)科技創(chuàng )新成果產(chǎn)生，并充分發(fā)揮各個(gè)創(chuàng )新主體的積極性，使得重點(diǎn)項目的攻關(guān)得到高效落實(shí)和迅速推進(jìn)，展現出勃勃生機。借鑒英美等國科技項目“揭榜掛帥”作為國家科研項目管理機制的重要補充模式的經(jīng)驗，得到3點(diǎn)啟示。

1.“揭榜掛帥”的應用場(chǎng)景：關(guān)鍵核心技術(shù)和重大應急攻關(guān)項目

英美等國科技計劃“揭榜掛帥”榜單主要是戰略性、應急性、需求型研究。戰略性榜單是政府為促進(jìn)國家的發(fā)展而設立的具有戰略規劃意義的懸賞項目，該項目的突破一般會(huì )對國家造成重大影響；應急性榜單是指針對某一時(shí)期的突出社會(huì )問(wèn)題，政府為尋求最優(yōu)解設立的懸賞獎項；需求型榜單一般屬行業(yè)共性技術(shù)難題，通常是應用型研究，以需求為導向?？梢?jiàn)，“揭榜掛帥”制并不適用于所有的科技項目和技術(shù)領(lǐng)域，而是主要聚焦關(guān)鍵核心技術(shù)項目和重大應急攻關(guān)項目，并具有目的明確、目標清晰、針對性強等特點(diǎn)。

2.“揭榜掛帥”的核心：節點(diǎn)管理和“賽馬”制相結合

“揭榜掛帥”的“揭榜”方式較為靈活，可由一家單位揭榜；一家單位無(wú)法解決的，可以由多家單位聯(lián)合揭榜攻關(guān)；多家單位都可以解決且技術(shù)路線(xiàn)均較為先進(jìn)但難以聯(lián)合的，可以由多家單位各自獨立揭榜，并采用“賽馬”式資助方式。因此，“揭榜掛帥”通常采取“里程碑”節點(diǎn)式管理項目，根據“里程碑”考核情況分階段撥付經(jīng)費，節點(diǎn)評估入圍團隊獲得一部分支持獎金，平行展開(kāi)研發(fā)攻關(guān)，最終獲勝者贏(yíng)得項目剩余資金，有效提高科研經(jīng)費的使用效率。

3.“揭榜掛帥”項目管理環(huán)節的關(guān)鍵：專(zhuān)業(yè)機構和專(zhuān)業(yè)化項目管理人員

“揭榜掛帥”機制的關(guān)鍵是設“好榜”，形成榜單階段需要凝練聚焦重大實(shí)際研發(fā)需求，有效遴選出戰略性和緊迫性較為突出的研發(fā)任務(wù)，需要專(zhuān)業(yè)機構和專(zhuān)業(yè)的項目管理人員把研發(fā)需要和任務(wù)“打磨”細化形成“榜單”，“榜單”包括工況環(huán)境、生產(chǎn)成本、制造周期、使用壽命、上下游技術(shù)接口等?！敖野駫鞄洝钡娜蝿?wù)管理過(guò)程中，一般實(shí)行項目專(zhuān)員制，專(zhuān)職負責對任務(wù)實(shí)施情況進(jìn)行全程獨立監督管理和信息反饋，采取跟蹤式調研、核查等手段，及時(shí)了解攻關(guān)項目研究進(jìn)展和組織實(shí)施情況，確保項目管理流程高效有序。

來(lái)源：《中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導報》