“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，堅持走中國特色新型城鎮化道路，依托輻射帶動(dòng)能力較強的中心城市，提高1小時(shí)通勤圈協(xié)同發(fā)展水平，培育發(fā)展一批同城化程度高的現代化都市圈。建設都市圈，提升區域發(fā)展競爭力，已成為構建新發(fā)展格局的一項重要任務(wù)。

都市圈介于大城市和城市群之間，是以相互之間較為緊密的社會(huì )經(jīng)濟聯(lián)系為基礎形成的空間。都市圈區域各類(lèi)城市的行政邊界雖然存在，但限制逐漸被打破，勞動(dòng)力、資金、技術(shù)、數據等要素通過(guò)有序流動(dòng)實(shí)現合理布局。

多維分析

把握都市圈化特征

在城市向大型化、中心化發(fā)展的過(guò)程中，都市圈化已成為中國城鎮化空間格局的新特征。

一是人口增長(cháng)呈現都市圈化特征，人口加速向核心城區以外溢出。城鎮化水平的提高帶來(lái)人口不斷向大城市集聚，但受制于核心城區有限的發(fā)展空間，人口由中心向外圍溢出，外圈層人口加速增長(cháng)，與核心城區的人口密度差逐漸縮小。外圈層逐漸成為未來(lái)城市新增人口的主要承載地，預計未來(lái)將吸納都市圈內超過(guò)70%的新增人口。

以北上廣深四個(gè)較為成熟的都市圈為例，人口外溢特征突出，外圈層節點(diǎn)性城市增加較多。2010年至2017年，上海都市圈核心城區人口增量為64萬(wàn)人，同期外圍城市圈層人口增量接近核心城區的2倍，達125萬(wàn)人。2001年至今，北京都市圈核心城區人口增速放緩甚至轉為負增長(cháng)，同期環(huán)京多數區縣人口加速增長(cháng)，廣陽(yáng)、固安等區縣增速提高至4%。在珠三角地區，新增人口在廣州、深圳之間分布，一批節點(diǎn)城市和小城鎮人口增加較多。

二是就業(yè)通勤呈現都市圈化特征，跨行政區通勤已成規模。中心城市與周邊城鎮聯(lián)系日漸緊密，大量勞動(dòng)力工作地和居住地分離，往返于都市圈中心和外圍圈層之間，行政邊界對勞動(dòng)力的制約正在減少。

以北京都市圈為例，大數據顯示，有超過(guò)36萬(wàn)人工作在北京，居住在環(huán)京，其中三河、固安、廣陽(yáng)人數最多。近11萬(wàn)人居住在北京，工作在環(huán)京，其中三河、香河、廣陽(yáng)占比最大。

三是空間擴張呈現都市圈化特征，外圍節點(diǎn)城市開(kāi)始網(wǎng)狀化發(fā)展。在核心城市之外，外圍節點(diǎn)城市加速發(fā)展，各城市從自我循環(huán)式發(fā)展逐漸向大中小城市各具活力、結構合理的多級網(wǎng)絡(luò )化城鎮體系轉變。區別于以往的單中心模式，特大城市空間規劃正在向郊區新城、衛星城多中心發(fā)展模式過(guò)渡，在分工合作、優(yōu)勢互補的基礎上，形成聯(lián)動(dòng)發(fā)展的都市圈“共生體”。例如，江蘇太倉市、昆山市與上海嘉定區是緊鄰區域，“嘉昆太”協(xié)同創(chuàng )新圈已成為虹橋國際開(kāi)放樞紐重要的功能承載地和溢出承接地。

四是產(chǎn)業(yè)聯(lián)系呈現都市圈化特征，按價(jià)值鏈分布實(shí)現良性合作。城鎮體系演變帶來(lái)了產(chǎn)業(yè)布局的重構，都市圈內外圈層的聯(lián)系不斷加強，可以更大范圍有序轉移和合理分布價(jià)值鏈不同環(huán)節產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而更大程度發(fā)揮區域發(fā)展的規模效益和集聚優(yōu)勢。

以上海都市圈汽車(chē)產(chǎn)業(yè)集群為例，核心圈層承擔總部管理與商貿功能；30千米圈層集中于技術(shù)研發(fā)、學(xué)校培訓、汽車(chē)博覽等領(lǐng)域；50千米圈層在緊密零件、發(fā)動(dòng)機等零部件生產(chǎn)環(huán)節更具優(yōu)勢；80千米圈層主要提供物流、測試場(chǎng)、內飾生產(chǎn)等服務(wù)；120千米圈層主要負責物流運輸、發(fā)動(dòng)機及整車(chē)生產(chǎn)。

重點(diǎn)突破

提升都市圈競爭力

隨著(zhù)經(jīng)濟進(jìn)一步發(fā)展，人口體量較大、密度較高的都市圈，規模經(jīng)濟優(yōu)勢將更加突出，必將釋放更大的經(jīng)濟增長(cháng)潛能。預計到2035年，中國將建成4個(gè)至5個(gè)引領(lǐng)全球的國際大都市圈，20個(gè)左右結構合理、集約高效、產(chǎn)業(yè)高端、生態(tài)宜居、具有國際影響力的都市圈，以及一批小型都市圈。借鑒國內外先進(jìn)都市圈發(fā)展經(jīng)驗，結合我國都市圈發(fā)展現狀，建議從下述四方面突破，進(jìn)一步提升都市圈競爭力。

第一，提高都市圈創(chuàng )新能力。在創(chuàng )新保障方面，加大研發(fā)投入與政策支持，激勵創(chuàng )新行為，保護創(chuàng )新成果。加大行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)研發(fā)扶持力度，加強重點(diǎn)創(chuàng )新主體培育。制定創(chuàng )新人才引進(jìn)措施，對創(chuàng )新人才給予獎勵支持，并配套創(chuàng )新培育、創(chuàng )業(yè)扶持等支撐性、便利化服務(wù)，對利用市場(chǎng)化手段引進(jìn)海內外優(yōu)秀人才的中介機構及用人單位予以支持等。

在創(chuàng )新環(huán)境方面，深化都市圈產(chǎn)學(xué)研合作機制。以創(chuàng )新型大學(xué)為核心推動(dòng)協(xié)同創(chuàng )新，鼓勵開(kāi)展跨學(xué)科、跨部門(mén)協(xié)作研究，鼓勵企業(yè)、園區與高校開(kāi)展合作。搭建融合各類(lèi)信息的創(chuàng )新服務(wù)平臺。完善產(chǎn)學(xué)研合作相關(guān)政策法規，明確產(chǎn)學(xué)研各主體間的利益分配、知識產(chǎn)權歸屬等問(wèn)題。健全專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化技術(shù)服務(wù)和中介服務(wù)體系，改善技術(shù)成果評價(jià)、知識產(chǎn)權交易服務(wù)和產(chǎn)權保護執法環(huán)境等。

在創(chuàng )新分工方面，推動(dòng)“創(chuàng )新尖峰+產(chǎn)業(yè)高地”的都市圈空間建設。當前，我國都市圈產(chǎn)業(yè)空間重構加速推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)高附加值環(huán)節主要集中在核心區，制造業(yè)及一般性服務(wù)業(yè)向外圈層外溢轉移，都市圈外圍區域迎來(lái)加速發(fā)展新階段，形成“創(chuàng )新尖峰和產(chǎn)業(yè)高地”相輔相成的“核心—外圍”結構。

在都市圈核心區，應著(zhù)力發(fā)揮風(fēng)險投資、創(chuàng )業(yè)投資、股權投資等資本工具作用，助力創(chuàng )新型企業(yè)成長(cháng)，以資本鏈驅動(dòng)創(chuàng )新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈，放大創(chuàng )新頭部效應。通過(guò)創(chuàng )新政策、完善機制、強化服務(wù)，營(yíng)造更完善的發(fā)展環(huán)境，提升整個(gè)都市圈的創(chuàng )新濃度、資本厚度、開(kāi)放力度、服務(wù)密度、產(chǎn)業(yè)高度和人口熱度，讓都市圈更好成為新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)的策源地和孵化器，促進(jìn)都市圈在全球價(jià)值鏈中的地位躍遷。

第二，促進(jìn)都市圈產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。在利稅方面，建立共享機制。通過(guò)稅制改革，建立GDP分計、稅收分享制度，推動(dòng)區域產(chǎn)業(yè)協(xié)同。結合區域實(shí)際，建立相關(guān)分享機制，有效提升核心城市和周邊城鎮的合作動(dòng)力。例如，深汕（尾）特別合作區在財政收入、土地收益、GDP核算及能耗指標等方面制定了成本共擔、利稅共享機制。

在要素方面，統一市場(chǎng)，破除壁壘。推動(dòng)區域協(xié)同合作，必須打破地域分割和行業(yè)壟斷、清除市場(chǎng)壁壘，營(yíng)造規則統一開(kāi)放、標準互認、要素自由流動(dòng)的市場(chǎng)環(huán)境。從人力、技術(shù)、金融服務(wù)、市場(chǎng)準入等方面制定區域協(xié)同發(fā)展政策。

在空間載體方面，推進(jìn)園區共建和創(chuàng )新成果異地轉化。通過(guò)股份合作、飛地自建、托管建設等模式推動(dòng)異地園區共建，實(shí)現產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展和互動(dòng)共生。例如，上海外高橋（啟東）產(chǎn)業(yè)園是由上海外高橋保稅區聯(lián)合發(fā)展有限公司和江蘇啟東濱海工業(yè)園開(kāi)發(fā)有限公司共同成立的合資公司，雙方各占股本60%和40%，稅收收益按照6∶4分成。

此外，要加強都市圈核心城市和外圍區域的創(chuàng )新合作，推動(dòng)創(chuàng )新成果的異地轉化，形成長(cháng)期合作機制。

第三，全面提升都市圈對外開(kāi)放水平。在區域開(kāi)放方面，以都市圈為核心形成區域開(kāi)放新高地。以服務(wù)貿易為重點(diǎn)推動(dòng)區域開(kāi)放，釋放區域發(fā)展新動(dòng)力。在東部沿海都市圈實(shí)施更高水平的服務(wù)貿易開(kāi)放，提升東部地區在擴大開(kāi)放中的引領(lǐng)作用，并逐漸擴展到內陸都市圈。同時(shí)，加強國際樞紐門(mén)戶(hù)基礎設施和海關(guān)特殊監管區建設。

在金融開(kāi)放方面，以都市圈為抓手推動(dòng)金融市場(chǎng)國際化。加快推進(jìn)金融服務(wù)業(yè)開(kāi)放，以開(kāi)放促競爭。重點(diǎn)推進(jìn)放寬市場(chǎng)準入，在信用清算、評級征信等金融基礎設施領(lǐng)域，增強市場(chǎng)透明度和公平性。此外，優(yōu)化金融開(kāi)放布局，依托不同城市職能和定位，推動(dòng)不同區域更大范圍、更深層次、更寬領(lǐng)域的金融開(kāi)放。

在制造業(yè)開(kāi)放方面，擴大開(kāi)放領(lǐng)域，提升開(kāi)放層次。在制造業(yè)已基本開(kāi)放的基礎上，推動(dòng)制造業(yè)開(kāi)放向高端邁進(jìn)。進(jìn)一步落實(shí)汽車(chē)、船舶、飛機等行業(yè)開(kāi)放要求，放寬外資股比限制，特別是汽車(chē)行業(yè)外資股比限制。在智能制造標準制定、知識產(chǎn)權等領(lǐng)域廣泛開(kāi)展國際交流合作。把推進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展作為一項戰略舉措，通過(guò)減稅降費、放寬市場(chǎng)準入、實(shí)施公平公正監管、加強知識產(chǎn)權保護等政策措施，為先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展創(chuàng )造良好環(huán)境，推動(dòng)制造業(yè)從中低端向中高端水平邁進(jìn)。

第四，建立都市圈應急聯(lián)動(dòng)機制。構建區域性公共資源應急調配機制。在應對突發(fā)公共災害時(shí)，需打破傳統上以行政區劃和行政等級為基礎的公共資源調配機制，構建更加快速、高效的區域性公共資源應急調配機制，避免災害和風(fēng)險擴散。

建立都市圈智慧應急應用平臺。在都市圈層面加快建設應急管理綜合應用平臺，打造扁平高效和移動(dòng)便捷的管理服務(wù)工具，構建快速響應和綜合協(xié)調的應急指揮體系，打造共建共治共享共創(chuàng )的應急管理信息化新模式。

都市圈城市間建立常態(tài)信息交流機制。及時(shí)、準確通報突發(fā)事件信息、衛生應急工作信息等。建立聯(lián)席會(huì )議制度，分析研判都市圈公共衛生安全形勢，研究決定應急合作事項。在突發(fā)事件信息、應急平臺、應急保障能力建設等方面常態(tài)交流，推動(dòng)城市基層政府和相關(guān)部門(mén)建立應急合作機制。

以都市圈為單位定期開(kāi)展跨區域聯(lián)防聯(lián)控應急演練。通過(guò)演練，完善指揮機制和處置程序，提高快速反應能力，為跨省聯(lián)合應對重大突發(fā)事件積累經(jīng)驗，有效提升跨區域綜合救援能力，確保重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，特別是在交通、能源、通信中斷等極端條件下，國家衛生應急隊伍能高效有序開(kāi)展衛生應急處置。

系統謀劃

增強都市圈治理能力

目前，我國已形成或正在形成的都市圈有30多個(gè)，這些都市圈處于成熟、成長(cháng)、培育不同階段。隨著(zhù)區域經(jīng)濟深化發(fā)展，都市圈總體數量還可能增加。應將都市圈作為一類(lèi)重要的空間載體，認識、尊重、順應都市圈發(fā)展規律，提高都市圈發(fā)展質(zhì)量。

都市圈發(fā)展需要多主體發(fā)揮合力。當前，我國城市規劃建設治理以行政區為單元。建設現代化強國，需要城市管理、規劃、建設相關(guān)部門(mén)樹(shù)立都市圈意識，建立系統思維，培養與提高統籌治理都市圈的能力。

一是統籌空間、規模、產(chǎn)業(yè)等基本結構。結合現有中心城市、城市群、經(jīng)濟帶特征以及重大區域發(fā)展戰略要求，合理確定都市圈未來(lái)空間發(fā)展方向。既要充分考慮交通、科技等發(fā)展條件，積極構建大都市圈，也要努力實(shí)現緊湊式發(fā)展，做強做優(yōu)小都市圈。結合各城市已有產(chǎn)業(yè)基礎、資源稟賦及其在都市圈的區位優(yōu)勢，明確主導產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)。推動(dòng)產(chǎn)業(yè)協(xié)作協(xié)同，引導產(chǎn)業(yè)在都市圈合理布局、實(shí)現集群化發(fā)展。推動(dòng)都市圈服務(wù)業(yè)與制造業(yè)深度融合，形成以現代服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結構。

二是統籌規劃、建設、治理等重點(diǎn)環(huán)節?？茖W(xué)確定不同都市圈的功能定位、發(fā)展目標和建設路徑。在特定都市圈區域，統籌規劃核心城市、區域中心城市、地區中心城市、微中心功能，使不同類(lèi)型、不同功能的空間各美其美，美美與共。如江蘇省蘇州市在下轄的太倉市建設婁江新城（中德創(chuàng )新城），對標上?！拔宕笮鲁恰?，成為上海大都市圈的姊妹城，就是統籌規劃、推動(dòng)“滬蘇同城化”的重要成果。

此外，應聚焦重大、關(guān)鍵基礎設施與公共服務(wù)平臺，實(shí)施一批新基建項目。如成渝雙城經(jīng)濟圈共同建設工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺，服務(wù)兩地企業(yè)。培育和形成自上而下、自下而上、從左到右等不同方向的治理力量，共同匯聚都市圈發(fā)展的強大合力。

三是統籌改革、科技、文化等強大動(dòng)力。大力推進(jìn)都市圈人口、土地、資本、技術(shù)、數據要素自由流動(dòng)，放大都市圈同城化效應。加大智慧都市圈科技平臺建設力度，根據都市圈生活性、生產(chǎn)性應用場(chǎng)景，建設綜合性管理數據庫，提供民生服務(wù)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。發(fā)掘都市圈共同的歷史文化淵源，打造區域文化品牌，對外樹(shù)立一體化形象，對內形成強大的向心力。

四是統籌政府、社會(huì )、市民等多元主體。發(fā)揮政府聯(lián)席會(huì )議機制作用，以共同編制規劃等方式，促進(jìn)形成都市圈共同愿景，加速解決都市圈共同面臨的現實(shí)問(wèn)題。充分發(fā)揮社會(huì )組織作用，培育更多數量、更高質(zhì)量的區域行業(yè)協(xié)會(huì )、學(xué)會(huì )、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等社會(huì )平臺組織，讓政府與社會(huì )組織協(xié)同發(fā)力。尊重市民對都市圈發(fā)展決策的知情權、參與權、監督權，鼓勵市民通過(guò)各種方式參與都市圈治理，促進(jìn)都市圈共治共管、共建共享。

 來(lái)源：《經(jīng)濟日報》