大國治理貴在因地制宜。機構和行政體制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，特別需要注意積累和總結地方改革試點(diǎn)經(jīng)驗。

深化機構和行政體制改革是新時(shí)代堅持和發(fā)展中國特色社會(huì )主義民主政治的重要任務(wù)。黨的十九大報告對深化機構和行政體制改革提出了明確要求，指明了未來(lái)五年的改革方向與路徑。

值得一提的是，十九大報告對機構與行政體制改革的論述貫穿全文，除了第六部分“發(fā)展社會(huì )主義民主政治”部分專(zhuān)門(mén)集中論述外，在“加快完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制”、“生態(tài)文明體制改革”、“國防和軍隊現代化”、“健全黨和國家監督體系”等部分均有推進(jìn)機構和行政體制改革的相關(guān)內容。

準確把握中國機構和行政體制改革的新動(dòng)向，需要歷史思維、宏觀(guān)視野和全局意識。

持續推進(jìn)政府職能轉變

對比十八大和十九大報告關(guān)于行政體制改革的內容表述，政府職能轉變始終是“牛鼻子”，其中簡(jiǎn)政放權、服務(wù)型政府建設和提高政府公信力和執行力等任務(wù)在兩次黨代會(huì )報告中均有體現。

2013年以來(lái)，中央政府以行政審批為突破口，深化簡(jiǎn)政放權改革。隨著(zhù)行政審批改革深入推進(jìn)，只取消或下放行政審批事項治標不治本，政府職能轉變進(jìn)一步在強化事中事后監管和優(yōu)化服務(wù)等方面發(fā)力，形成了簡(jiǎn)政放權、放管結合、優(yōu)化服務(wù)的三輪驅動(dòng)效應。

十九大報告持續關(guān)注轉變政府職能、深化簡(jiǎn)政放權，展現了行政體制改革的延續性。未來(lái)五年深化簡(jiǎn)政放權改革，重點(diǎn)需在三個(gè)方面實(shí)現突破：第一，繼續削減行政審批事項，全面清理各類(lèi)職業(yè)資格、生產(chǎn)許可、經(jīng)營(yíng)許可等準入門(mén)檻，提升簡(jiǎn)政放權的含金量。二是創(chuàng )新審批方式，推動(dòng)審批事項納入全國統一的投資項目在線(xiàn)審批監管平臺，實(shí)現行政審批標準化、法治化。三是深化企業(yè)投資審批承諾制改革，徹底改變傳統上“重事前審批、輕事后監管”的管理模式，做到政府定標準、企業(yè)作承諾、過(guò)程強監管、失信有懲戒。

5年來(lái)，我國服務(wù)型政府建設進(jìn)入快車(chē)道，公共服務(wù)供給能力和基本公共服務(wù)均等化水平有所提升。未來(lái)服務(wù)型政府建設的重點(diǎn)是通過(guò)有力的改革措施讓人民群眾享受實(shí)實(shí)在在的獲得感。

推進(jìn)服務(wù)型政府建設，首先要確立用戶(hù)體驗為先的理念，從群眾和企業(yè)辦事的視角重塑政府業(yè)務(wù)流程，破解老百姓反映強烈的“痛點(diǎn)”、“堵點(diǎn)”問(wèn)題。例如，全國各地相繼啟動(dòng)“最多跑一次”改革，力爭讓群眾辦理行政許可、行政確認事項來(lái)辦事大廳“跑一次是原則，跑多次是例外”。其次，整合互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)各類(lèi)資源，下大力氣破解信息孤島、部門(mén)壁壘、條塊分割等歷史性難題，真正做到“信息多跑路、群眾少跑腿”。第三，更好發(fā)揮政府作用補齊短板，在精準扶貧和教育衛生養老等基本公共服務(wù)均等化方面建成覆蓋城鄉的保障網(wǎng)，讓發(fā)展成果惠及全體國民。

政府的公信力和執行力不僅直接影響各項改革措施能否落地，也決定了人民群眾對政府的滿(mǎn)意度和信任程度。十八大和十九大報告兩次將“提高政府公信力和執行力”列為行政體制改革的重點(diǎn)任務(wù)。提升公信力需要政府的決策、管理和服務(wù)更加透明化、規范化，關(guān)鍵一招是政務(wù)公開(kāi)。未來(lái)幾年各級政府在重大決策公開(kāi)、權力責任清單公開(kāi)、預算信息公開(kāi)、開(kāi)放政府數據、政務(wù)誠信建設等方面要實(shí)現突破，向全社會(huì )塑造和傳遞一個(gè)更加負責、更具回應性的政府形象。

此外，提升公信力仍需完善公共政策第三方評估體系，特別是增強第三方評估主體的獨立性，優(yōu)化主客觀(guān)指標綜合評價(jià)方法，提高人民群眾和企業(yè)滿(mǎn)意度在評估體系中的權重。

政府執行力指的是各級政府落實(shí)決策部署的力度和速度。5年來(lái)，國務(wù)院開(kāi)展了四次大督查，督促檢查各地區、各部門(mén)落實(shí)中央決策部署情況，對大督查發(fā)現的好經(jīng)驗通報表?yè)P并給予一定激勵，對發(fā)現的問(wèn)題和違法違紀現象嚴肅問(wèn)責，強化了政府執行力。

十九大報告在現代財政制度建設部分強調要對財政預算全面實(shí)施績(jì)效管理。過(guò)去幾年各級政府部門(mén)普遍推行了績(jì)效管理，通過(guò)全過(guò)程績(jì)效管理有效提升了政府執行力，在一定程度上解決了干部“不會(huì )為”、“不敢為”和“不想為”問(wèn)題。下一階段全面推行政府績(jì)效管理應當改變目前“重考核輕管理”的理念，強化績(jì)效任務(wù)、執行、評估、反饋各個(gè)環(huán)節中的溝通協(xié)作，真正起到發(fā)現問(wèn)題、持續改進(jìn)的作用。

新時(shí)代行政體制改革的新任務(wù)

當前中國社會(huì )主要矛盾已轉化為人民日益增長(cháng)的對美好生活的需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在新時(shí)期，深化行政體制改革是解決社會(huì )主要矛盾問(wèn)題的必然要求。面對新形勢，當前行政體制改革應重點(diǎn)完成創(chuàng )新監管方式、縱向合理分權和黨政機構整合等三項新任務(wù)。

政府職能轉變的重心要由簡(jiǎn)政放權過(guò)渡到加強和創(chuàng )新政府監管方式。在過(guò)去，政府管理社會(huì )事務(wù)的主要方式是行政審批等事前準入手段，政府工作人員對審批很迷戀、對監管很迷茫。隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟生活復雜程度日益加劇，特別是新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，政府監管能力不足、本領(lǐng)恐慌問(wèn)題較為突出，選擇性執法現象時(shí)有發(fā)生。

有效監管是簡(jiǎn)政放權的前提，要做到審批更簡(jiǎn)必然要求監管更強。政府監管方式創(chuàng )新需要普遍推廣“雙隨機一公開(kāi)”監管，建立隨機抽查事項清單、檢查對象名錄庫和執法檢查人員名錄庫，解決選擇性執法問(wèn)題。大數據時(shí)代風(fēng)險管理、社會(huì )信用等新型監管方式方興未艾，在人員有限的條件下通過(guò)技術(shù)手段創(chuàng )新提升監管能力不失為一條可行之策。

長(cháng)期以來(lái)，基層市場(chǎng)監管和執法部門(mén)面臨“看得見(jiàn)的管不著(zhù)、管得著(zhù)的看不見(jiàn)”難題，因地制宜推進(jìn)市縣兩級市場(chǎng)監管領(lǐng)域綜合行政執法，能夠有效減少監管盲區、降低執法成本。

合理劃分縱向事權，賦予省級及以下政府更多自主權?？v觀(guān)世界各國現代化發(fā)展史，集權和分權在很大程度上決定著(zhù)國家興衰。自新中國建立以來(lái)，縱向政府間事權劃分在“收”和“放”之間經(jīng)歷了多輪次的循環(huán)往復。十九大報告明確提出，要“賦予省級及以下政府更多自主權”，這是處理央地關(guān)系的最新探索。

讓地方政府享有更多自主權，不是簡(jiǎn)單的中央向省級分權、省級向市縣分權，而是要根據各級政府職能重點(diǎn)，對由地方政府直接管理服務(wù)更為有效的事項賦予地方更多自主權。省級政府的主要職責是發(fā)展規劃、政策法規和監督檢查，市縣政府的主要職責是公共服務(wù)、市場(chǎng)監管和行政執法等?？茖W(xué)合理劃分縱向政府間事權能夠調動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，鼓勵地方政府改革創(chuàng )新。

值得注意的是，賦予地方政府更多自主權的前提是權力在下放之后能夠得到有效監督，確保地方政府能夠及時(shí)回應民眾需求。然而，不少發(fā)展中國家啟動(dòng)了分權改革，由于缺乏必要的監督和約束，地方政府公共服務(wù)水平和市場(chǎng)監管能力并未因此得到提升。有研究者提醒，如果貿然開(kāi)展分權改革卻沒(méi)有好的制度設計作為基礎，會(huì )造成腐敗風(fēng)險加劇、行政效率低下和社會(huì )不穩定等問(wèn)題。

在省市縣對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設立或合署辦公。新世紀以來(lái)，一些地方對職能相近的黨政機關(guān)合并設立或合署辦公，提高了工作效率，降低了行政成本。例如，廣東順德探索大部制改革，組織部、宣傳部等黨委工作部門(mén)與職能相近的政府機構合署辦公。近年來(lái)，一些新設立的國家級新區管委會(huì )也多采取大部制，統籌黨政機關(guān)職能進(jìn)行綜合設置。十九大報告中提出“在省市縣對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設立或合署辦公”，重點(diǎn)是在省市縣層級開(kāi)展黨政機構合并合署。推進(jìn)這項改革需要總結此前各地機構改革的教訓，破除“下改上不改”的職能同構怪圈，上級部門(mén)不應強制要求下級部門(mén)在機構設置上“上下一般粗”。

若干重點(diǎn)領(lǐng)域機構改革前瞻

十八大以來(lái)，黨中央、國務(wù)院推進(jìn)機構改革，建立職能有機整合的大部門(mén)體制，在中央層面撤銷(xiāo)鐵道部、合并組建衛生計生委、新聞出版廣電總局，中央外宣辦（國務(wù)院新聞辦）并入中央宣傳部。省以下機構改革也隨之進(jìn)行，市縣普遍設立了工商、質(zhì)檢、食藥監“三合一”的市場(chǎng)監管部門(mén)。

十九大報告對機構改革的重視程度前所未有，全文多處直接提及設立新機構和整合現有機構設置等內容，引發(fā)社會(huì )輿論高度關(guān)注。報告原文直接點(diǎn)名的新機構是國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監管機構、退役軍人管理保障機構和國家、省、市、縣監察委員會(huì )。

設立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監管機構的目的，主要是整合現有分散于多個(gè)部門(mén)的自然資源所有者職責、國土空間用途管制和生態(tài)保護職責和城鄉污染物排放監管執法職責，改變當前“九龍治水”的現狀，為生態(tài)文明建設提供更有效的組織保障。

世界各國大多設置了退伍軍人保障機構，美國的退伍軍人事務(wù)部雇員規模在美國政府內閣中居于前列。目前，我國退伍軍人安置管理服務(wù)職能分散于中央軍委政治工作部、中組部、人社部和民政部和地方政府等軍地部門(mén)，多頭管理導致政出多門(mén)、標準不一。新組建的退役軍人管理保障機構有望實(shí)行集中統一領(lǐng)導，加大國家對退伍軍人在撫恤、補助、教育、醫療、保險和平等就業(yè)等方面的保障力度，建立退伍軍人依法維權機制，解決當前優(yōu)撫安置政策嚴重滯后于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的問(wèn)題。

十九大報告提出，在總結北京、浙江、山西試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎上，組建國家、省、市、縣司四級監察委員會(huì )，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，實(shí)現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。新設立的國家監察委員會(huì )將分散在監察機關(guān)和檢察機關(guān)的反腐敗職能統一到監察委員會(huì )，促進(jìn)偵查和監督的職能深度融合，實(shí)現反腐敗組織力量、資源、手段的系統整合與強化。國家監察委員會(huì )將解決過(guò)去行政監察范圍過(guò)窄的問(wèn)題，實(shí)現對黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、人民團體和民主黨派、工商聯(lián)機關(guān)工作人員，國有企事業(yè)單位管理人員以及其他履行公職的人員的監察全覆蓋。

此外，十九大報告還從國家治理體系與治理能力現代化的高度提出要統籌考慮黨和國家各類(lèi)機構設置，科學(xué)配置黨政部門(mén)及內設機構權力與職責?？梢灶A期，未來(lái)五年內一些職能交叉重疊的中央和國家機關(guān)、事業(yè)單位及其內設部門(mén)的調整將是大概率事件。

完善頂層設計與基層探索互動(dòng)機制

大國治理貴在因地制宜。機構和行政體制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，特別需要注意積累和總結地方改革試點(diǎn)經(jīng)驗。中央深改組第七次、第十三次會(huì )議兩次專(zhuān)門(mén)研究部署頂層設計與基層探索互動(dòng)，習近平總書(shū)記多次強調要“鼓勵不同區域進(jìn)行差別化探索，發(fā)揮好試點(diǎn)對全局性改革的示范、突破、帶動(dòng)作用，及時(shí)總結經(jīng)驗推動(dòng)制度創(chuàng )新”。

十八大以來(lái)頂層設計與基層探索互動(dòng)的基本模式是，中央授權地方開(kāi)展改革試點(diǎn)，取得試點(diǎn)經(jīng)驗后納入頂層設計在更大范圍內復制推廣。以試點(diǎn)的方式推動(dòng)改革一方面可以降低創(chuàng )新的不確定性，另一方面也有利于擱置爭議、尋求共識，廣泛調動(dòng)各級政府和社會(huì )力量參與改革，積累不同版本的地區治理經(jīng)驗。

完善頂層設計與基層探索互動(dòng)機制應當充分尊重各地區差異，不搞“一刀切”，允許和鼓勵各地區各部門(mén)根據實(shí)際情況的推動(dòng)機構和行政體制改革。以政策試點(diǎn)和試驗的方式推進(jìn)改革是我國政治制度的獨特優(yōu)勢，許多的改革試點(diǎn)面臨技術(shù)和社會(huì )風(fēng)險的不確定性，因而探索建立先模糊后明確的試點(diǎn)—復制推廣機制十分必要。針對同一項改革，應當鼓勵不同地方政府廣泛開(kāi)展試驗，允許各地存在改革進(jìn)度和改革模式上的差異，為中央政府分類(lèi)分層的科學(xué)決策提供實(shí)踐依據。

實(shí)現頂層設計與基層探索的良性互動(dòng)，需要建立起科學(xué)的內外結合評估機制。針對機構和行政體制改革重點(diǎn)任務(wù)，中央頂層設計要制定行之有效的評價(jià)標準體系，可以考慮以可復制性、可操作性、可持續性和可適配性四大原則為標準開(kāi)展科學(xué)評估。重視試點(diǎn)經(jīng)驗的外部評價(jià)，進(jìn)一步擴大改革試點(diǎn)第三方評估應用范圍，優(yōu)化改革試點(diǎn)經(jīng)驗推廣運用機制，保證地方創(chuàng )新經(jīng)驗能夠及時(shí)被吸納進(jìn)頂層設計在更大范圍推廣。

摘自 南風(fēng)窗