本文從解析國家高新區產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)特征入手，對２０１５年以來(lái)促進(jìn)高新區創(chuàng )新發(fā)展的主要相關(guān)政策進(jìn)行分析研究，對政策制定中的社會(huì )公平、普惠民眾、分類(lèi)引導以及實(shí)施中的專(zhuān)業(yè)解讀、過(guò)程控制、結果導向等提出思考與建議。

“新常態(tài)”是不同以往的、相對穩定的狀態(tài)，是２０１４年５月習近平主席考察河南時(shí)首次提出?！爸袊?jīng)濟呈現出新常態(tài)”成為我國經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征和新標簽。本文主要談兩點(diǎn)再認識，一是對國家高新區產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)特征的再認識，二是對這種新常態(tài)下高新區經(jīng)濟發(fā)展的國家及部委主要創(chuàng )新政策與實(shí)踐效用的再認識。

一、國家高新區產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展之新常態(tài)特征的再認識

國家高新區誕生于１９８８年，迄今有１５６家?！笆濉蹦?，國家高新區總數將達到２４０家左右，可實(shí)現對我國直轄市和地級市８０％以上覆蓋率。國家高新區建設，已進(jìn)入國家政策的普惠階段。如何認識高新區產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，本文主要從經(jīng)濟增速變化、結構升級、動(dòng)力轉變三維度解析。

１．經(jīng)濟增速從高速轉為中高速，總量規模仍“富可敵國”

（１）國家高新區營(yíng)業(yè)收入增速與全國ＧＤＰ增速比對

２０１２年開(kāi)始，我國ＧＤＰ增速回落，２０１２－２０１４年在７．７％左右，２０１５年與２０１６年都為６．７％，告別了過(guò)去３０多年來(lái)ＧＤＰ平均１０％左右的高速增長(cháng)。與此相仿，國家高新區經(jīng)濟增速也從高速向中高速轉變?！笆晃濉?、“十二五”期間，高新區營(yíng)業(yè)收入（營(yíng)收）增速基本高出ＧＤＰ同期值的一倍多，２００６－２０１３年增速在２０％至３４％之間，２０１３年為２０．５％，２０１４年已回落至１３．６％，且呈逐年下降趨勢，２０１６年為１１．５％。因此２０１４年以來(lái)，國家高新區營(yíng)收與ＧＤＰ兩者之間的增速差距縮小到７０％－８０％之間，呈現出明顯放緩節奏。

（２）引領(lǐng)發(fā)展，在國家經(jīng)濟總量及區域經(jīng)濟中地位突出

國家高新區經(jīng)濟增速雖放緩，但實(shí)際增量仍可觀(guān)。無(wú)論速度還是總量，高新區在國家經(jīng)濟總量及區域經(jīng)濟中都占重要地位。２０１５年，１４６家國家高新區營(yíng)收超過(guò)２５萬(wàn)億元，園區生產(chǎn)總值占全國ＧＤＰ的１２％、出口占全國的１８％以上，從業(yè)人員１７００萬(wàn)人，有６３家國家高新區營(yíng)收超過(guò)了１０００億元；２１家國家高新區生產(chǎn)總值占所在城市的比重超過(guò)３０％，其中７家超過(guò)５０％，國家高新區已成為區域經(jīng)濟發(fā)展的引擎。

（３）高新區版“富可敵國”

日前，中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導報社官微發(fā)布了一條高新區版“富可敵國”微信。根據上半年國家高新區ＧＤＰ，與世界銀行公布的２０１６年各國ＧＤＰ總量折半換算（當然對比國今年可能也有增長(cháng)），發(fā)現不少高新區ＧＤＰ與一些國家的 ＧＤＰ相當，可謂是“富可敵國”。如天津高新區上半年ＧＤＰ總值７９５億元（約合１１９億美元），與被世界銀行列為高收入國家、被稱(chēng)作“波羅的海之虎”的“一帶一路”沿線(xiàn)國家愛(ài)沙尼亞２０１６年ＧＤＰ折半值（１１６億美元）相當。成都高新區同期值７０１億元（約合１０５億美元），與歐洲第二大島的冰島２０１６年ＧＤＰ折半值（１００億美元）相當。

２．經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結構不斷優(yōu)化升級

（１）主導產(chǎn)業(yè)以高技術(shù)制造業(yè)與高技術(shù)服務(wù)業(yè)為主

根據主管部門(mén)相關(guān)調查統計數據，按照國民經(jīng)濟行業(yè)分類(lèi)中符合高技術(shù)制造業(yè)、高技術(shù)服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)范疇，２０１５年在高技術(shù)制造業(yè)范疇內，以電子及通信設備制造業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)的高新區有５２家，其次是醫藥制造業(yè)４２家；高技術(shù)服務(wù)業(yè)中以信息服務(wù)為主導產(chǎn)業(yè)的國家高新區最多，有１９家。故以電子及通信設備制造業(yè)、醫藥制造業(yè)、信息服務(wù)為主導產(chǎn)業(yè)的高新區數量分別占總數的３６％、２９％和１３％，合計占國家高新區總數的７８％。

（２）軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)助推產(chǎn)業(yè)結構升級  

軟件是推動(dòng)《中國制造２０２５》和“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動(dòng)計劃的核心驅動(dòng)力?？萍疾繌模保梗梗的觊_(kāi)創(chuàng )“園中園”的建設模式，即依托國家高新區建設“國家火炬計劃軟件產(chǎn)業(yè)基地”（簡(jiǎn)稱(chēng)“軟件基地”），迄今科技部共批準４４家軟件基地，且８０％以上建在國家高新區內。

２０１５年，１４６家國家高新區中，年營(yíng)收在３０００億元以上的有１７家，有３家過(guò)萬(wàn)億，最多達４萬(wàn)億元。在這１７家國家高新區中，有１６家建有軟件基地，其中７家的軟件與信息服務(wù)業(yè)收入超過(guò)了１０００億元，如杭州高新軟件園軟件與信息服務(wù)收入占杭州高新區年營(yíng)收的比例超過(guò)了４４％，另有３家軟件基地的占比也在１／４及以上。

（３）瞪羚企業(yè)成為新經(jīng)濟典型代表和高新區創(chuàng )新發(fā)展新引擎

“瞪羚企業(yè)”是創(chuàng )業(yè)跨過(guò)死亡谷進(jìn)入高成長(cháng)的企業(yè)，國家高新區產(chǎn)業(yè)升級與結構調整是以企業(yè)發(fā)展為前提的。根據主管部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《２０１６國家高新區瞪羚企業(yè)發(fā)展報告》，國家高新區瞪羚企業(yè)１８８８家，瞪羚率２．５４％；行業(yè)分布以制造業(yè)為主，其中高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的瞪羚企業(yè)數量占當年瞪羚企業(yè)總數的５１．１％；分布在９７家高新區，覆蓋率８３．６％。中關(guān)村、廣州、杭州３家國家高新區的瞪羚企業(yè)數量分別達到３８５家、８８家和５３家，其中軟件與信息技術(shù)服務(wù)業(yè)中的瞪羚企業(yè)數量分別占這３家高新區瞪羚企業(yè)總數的４２．３％、４２％和４５．３％。

３．發(fā)展動(dòng)力轉向創(chuàng )新驅動(dòng)

新常態(tài)第三個(gè)特征是經(jīng)濟發(fā)展動(dòng)力從要素與投資驅動(dòng)轉向創(chuàng )新驅動(dòng)。這里用幾個(gè)數據，雖不能以點(diǎn)蓋面，但能說(shuō)明一些客觀(guān)現實(shí)。

（１）創(chuàng )新能力衡量指標：高企比例＋學(xué)歷占比。２０１５年，１４６家國家高新區內上報統計的高新技術(shù)企業(yè)３１１６０家，占全國高企數量的４０．９％；１７１９萬(wàn)名從業(yè)者中，大專(zhuān)以上學(xué)歷５２．７％，這是創(chuàng )新驅動(dòng)的輸入指標。

（２）創(chuàng )新投入強度指標：２０１５年，國家高新區Ｒ＆Ｄ經(jīng)費支出占ＧＤＰ比重是５．６％，全國同期值２．０６％（國家“十二五”目標是２．２％，沒(méi)有達到）。國家高新區“十三五”規劃中，２０２０年的Ｒ＆Ｄ經(jīng)費支出占ＧＤＰ比重將達到６．５％，是全國２０２０年目標（２．５％）的１．６倍。

（３）創(chuàng )新資源與專(zhuān)利：２０１５年底，國家高新區共匯聚各類(lèi)大學(xué)７５３所，研究院所２４１５家，企業(yè)技術(shù)中心９５５７家，技術(shù)轉移示范機構７８８家，實(shí)現了全國３０％ 以上的企業(yè)研發(fā)投入和５０％以上的企業(yè)發(fā)明專(zhuān)利，每萬(wàn)名從業(yè)人員擁有發(fā)明專(zhuān)利數是全國平均水平的８．５倍。

二、新常態(tài)下國家高新區創(chuàng )新發(fā)展之政策與效用的再認識

中國經(jīng)濟發(fā)展中的行政推動(dòng)力，比任何國家都強，這是中國特色。同樣，國家高新區的建設與發(fā)展充分體現了國家意志與政策引導，是政府主導型的布局與發(fā)展建設過(guò)程。１９９１年３月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于批準國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區和有關(guān)政策規定的通知》，批準全國２６個(gè)地區建立國家高新區，一整套扶持高新區發(fā)展的優(yōu)惠政策出臺，正式拉開(kāi)國家高新區建設與發(fā)展的大幕。僅１９９１年，全國辭職“下?！钡倪_到１２萬(wàn)人，其中大部分是到高新區。２０１５年，國家出臺鼓勵“雙創(chuàng )”的政策，全國尤其是國家高新區掀起了以９０后大學(xué)生創(chuàng )業(yè)者、科技人員創(chuàng )業(yè)者等為代表的“新四軍”創(chuàng )業(yè)熱潮。

探討分析新常態(tài)下國家高新區創(chuàng )新發(fā)展的政策前提也必然在國家政策引導體系范疇內。這幾年我國重磅政策、經(jīng)典提法密集出臺：從２０１３年習主席提出的“一帶一路”倡議，到２０１４年的“新常態(tài)”，再到２０１５年的“供給側結構性改革”，以及出臺的加快國家高新區創(chuàng )新發(fā)展的專(zhuān)門(mén)政策及相關(guān)政策，都彰顯了國家意志與政策在國家高新區發(fā)展中的重要性。

高新區創(chuàng )新發(fā)展是多因素、多維度共同作用的結果，其中國家與部委政策、產(chǎn)業(yè)與地方政策是前提也是關(guān)鍵。研究分析自２０１５年以來(lái)影響國家高新區產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展的國家及部委重要促進(jìn)政策。主要兩大類(lèi)，一類(lèi)是專(zhuān)門(mén)政策，一類(lèi)是相關(guān)政策。

１．新常態(tài)下指導國家高新區創(chuàng )新發(fā)展的專(zhuān)門(mén)政策

２０１５年以來(lái)，準確地說(shuō)是今年以來(lái)，有兩份專(zhuān)門(mén)針對國家高新區指導與發(fā)展的重要政策文件，一份是《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開(kāi)發(fā)區改革和創(chuàng )新發(fā)展的若干意見(jiàn)》，另一份是科技部印發(fā)的《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區“十三五”發(fā)展規劃》。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開(kāi)發(fā)區改革和創(chuàng )新發(fā)展的若干意見(jiàn)》是包括國家高新區在內的新時(shí)期各類(lèi)國家級開(kāi)發(fā)區改革與創(chuàng )新發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，這份文件提出了新常態(tài)下包括國家高新區在內的各類(lèi)型開(kāi)發(fā)區改革與創(chuàng )新的總體要求，優(yōu)化形態(tài)和布局、加快轉型升級、全面深化體制改革、完善土地利用機制與完善開(kāi)發(fā)區管理制度６方面２３條的政策規定，是繼１９９１年國務(wù)院１２號文以來(lái)的又一重量級政策文件。

國家高新區“十三五”發(fā)展規劃核心是發(fā)揮國家高新區領(lǐng)先優(yōu)勢，促進(jìn)戰略提升，實(shí)現引領(lǐng)發(fā)展。該文件提出“十三五”國家高新區發(fā)展的指導思想與發(fā)展目標、九大重點(diǎn)任務(wù)和三方面保障措施。特別是九大重點(diǎn)任務(wù)，從提高自主創(chuàng )新能力、優(yōu)化創(chuàng )業(yè)孵化鏈條、集聚創(chuàng )新型人才、培育壯大市場(chǎng)主體、完善科技金融服務(wù)、構建創(chuàng )新型產(chǎn)業(yè)體系、加快建設科技產(chǎn)業(yè)新城區、擴大全球輻射鏈接，直至深化體制機制改革，對國家高新區的建設與發(fā)展做出了明確的政策引導路徑。

２．與國家高新區創(chuàng )新發(fā)展緊密相關(guān)的主要政策

２０１５年以來(lái)有大量的、與國家高新區創(chuàng )新發(fā)展緊密相關(guān)的國家及部委政策，主要包括創(chuàng )新驅動(dòng)、科技成果、轉型升級、開(kāi)放型經(jīng)濟、區域協(xié)調發(fā)展、推動(dòng)“雙創(chuàng )”等。

（１）國家創(chuàng )新驅動(dòng)政策。主要三類(lèi)：國家創(chuàng )新驅動(dòng)綱要、國家科技創(chuàng )新規劃、國家科技成果轉化法。

２０１６年５月，中央、國務(wù)院發(fā)布《國家創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展戰略綱要》，讓創(chuàng )新成為國家意志和全社會(huì )的共同行動(dòng)，要走出一條從人才強、科技強到產(chǎn)業(yè)強、經(jīng)濟強、國家強的發(fā)展新路徑。今年５月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于縣域創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，實(shí)現了把創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展戰略與理念從中央到省市到縣域的政策全履蓋。

２０１６年７月，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”國家科技創(chuàng )新規劃》，一年來(lái)，由科技部單獨、牽頭或參與發(fā)布的２９個(gè)科技創(chuàng )新專(zhuān)項規劃陸續出臺。通過(guò)專(zhuān)項規劃實(shí)現科技創(chuàng )新總體部署在相關(guān)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域和資源配置角度的部署。

２０１５年８月，《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉化法（２０１５年修訂）》頒布；２０１６年２月，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)實(shí)施〈中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉化法〉若干規定的通知》公布，以國家立法形式對促進(jìn)科技成果轉化給予法律保障。

國家高新區是我國創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展最為主要的戰略力量，在實(shí)施這項重要的發(fā)展戰略中發(fā)揮著(zhù)標志性的引領(lǐng)作用，也是這些政策的最大受益者。

（２）轉型升級主要政策。包括供給側結構性改革、中國制造２０２５（１＋Ｘ）、“互聯(lián)網(wǎng)＋” 、軍民融合，以及新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)的政策設計，尤以《中國制造２０２５》與“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動(dòng)指導意見(jiàn)為重中之重。

（３）構建開(kāi)放型經(jīng)濟政策。以開(kāi)放促改革、促發(fā)展、促創(chuàng )新，引進(jìn)來(lái)與走出去更好結合。構建開(kāi)放型經(jīng)濟的主要政策包括推進(jìn)“一帶一路”倡議，促進(jìn)國際產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能轉移、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶、推動(dòng)東西雙向開(kāi)放等。

（４）“雙創(chuàng )”政策。２０１５年以來(lái)國家積極倡導與推進(jìn)“雙創(chuàng )”工作，政策密集出臺，主要包括：

鼓勵“雙創(chuàng )”及眾創(chuàng )空間發(fā)展的政策，主要有：２０１５年３月的國務(wù)院辦公廳《關(guān)于發(fā)展眾創(chuàng )空間推進(jìn)大眾創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)的指導意見(jiàn)》；２０１５年６月《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)大眾創(chuàng )業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng )新若干政策措施的意見(jiàn)》等。

推進(jìn)小微企業(yè)雙創(chuàng )基地與城市示范，２０１６年５月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建設大眾創(chuàng )業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng )新示范基地的實(shí)施意見(jiàn)》；２０１５年５月，五部門(mén)開(kāi)展小微企業(yè)雙創(chuàng )基地城市示范工作；２０１６年６月工信部開(kāi)展小微型企業(yè)雙創(chuàng )示范基地建設。

（５）其他相關(guān)專(zhuān)業(yè)性政策。２０１６年３月，中央印發(fā)《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見(jiàn)》；２０１６年５月，財政部與科技部聯(lián)合發(fā)布《中央引導地方科技發(fā)展專(zhuān)項資金管理辦法》；２０１６年以來(lái)，國家相繼印發(fā)了《國家信息化發(fā)展戰略綱要》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好民間投資有關(guān)工作的通知》《關(guān)于２０１７年深化經(jīng)濟體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》等。從人才、資金、深化改革等各方面出臺各種政策，且各地對國家與部委政策、專(zhuān)項文件也出臺相應政策以落實(shí)。

３．對幾項政策內容與實(shí)施狀況的思考與建議

中國是一個(gè)發(fā)展中的社會(huì )主義大國，強調市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，針對政策制定與實(shí)踐中的社會(huì )公平、普惠民眾、分類(lèi)引導，以及政策執行鏈條中的專(zhuān)業(yè)解讀、過(guò)程控制、結果導向等方面，個(gè)人認為還存在著(zhù)可以改進(jìn)的方面提出以下建議。

（１）政策的制定與執行，應避免“帽子多了會(huì )眼花繚亂”

今年３月１０日，中國政府網(wǎng)發(fā)布的《李克強：帽子多了會(huì )眼花繚亂，不如在你們原示范區基礎上打造“升級版”》的新聞報道引發(fā)強烈關(guān)注。據報道，李克強總理１０日參加安徽代表團審議時(shí)，有代表建議在該省設立新的綜合改革試驗區。李克強總理表示，不如咬定青山不放松，在現有的合蕪蚌國家自主創(chuàng )新示范區基礎上打造“升級版”。試驗區的帽子多了會(huì )讓人眼花繚亂。

我國現有政策在制定與執行中常呈現下面情況：政策出臺后，相關(guān)部門(mén)各處掛牌剪彩，各類(lèi)政策、各種牌子、各頂帽子隨處可見(jiàn)。部委爭相授予，地區踴躍爭取。有時(shí)一個(gè)地級市，可以看到同一類(lèi)型的國家級產(chǎn)業(yè)牌子能授有六七個(gè)之多，而這些授牌的標準卻是要求所處的行業(yè)要么在位列該市前三，要么處于全國全行業(yè)前列，顯然牌子數量與認定標準相互矛盾。

政策亂象、帽子拋多了，首先來(lái)自不同部門(mén)的爭先恐后。在我國已成為世界經(jīng)濟大國的今天，國家政策應少戴帽或不掛牌，政策制定應更多地面向普惠、統一標準。

（２）政策制定應增強社會(huì )公平與發(fā)展普惠

經(jīng)濟全球化背景下，幾乎人人都可借助互聯(lián)網(wǎng)，更加便利地創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新創(chuàng )富。對有能力也愿意創(chuàng )造，就應在政策設計上給予民眾平等機會(huì )，讓更多的人和企業(yè)實(shí)現普惠發(fā)展。因此國家在鼓勵雙創(chuàng )的政策制定中，應讓政策增強社會(huì )公平性和發(fā)展普惠性。

支持小微企業(yè)雙創(chuàng )基地城市示范建設，兩年認定３０個(gè)示范城市中有７３％是省會(huì )城市、直轄市所屬區和計劃單列市，財政給予入選城市３年９億元或６億元的獎勵支持。政策設計初心應該是要更好地支持小微企業(yè)的雙創(chuàng )與環(huán)境建設。我國２０１６年底有地級與縣級行政區劃單位３１８５個(gè)。若財政資金首先將城市作為篩選條件，恐在政策設計上有失公平與普惠。

根據國情打造公平與普惠發(fā)展模式，過(guò)去在支持科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng )新的政策設計與方式方法上就較為合理。打造面向全國的小微企業(yè)雙創(chuàng )扶持平臺，自愿申請，符合條件，都可支持，則可較好體現政策的社會(huì )公正與發(fā)展普惠，擴大全社會(huì )雙創(chuàng )參與度。

（３）政策內容應設計分類(lèi)引導與告之義務(wù)

清華大學(xué)施一公教授說(shuō)：壓死駱駝的最后一根稻草是鼓勵科學(xué)家創(chuàng )辦企業(yè)。他認為應鼓勵科技人員把成果和專(zhuān)利轉讓給企業(yè)，但讓他們自己出來(lái)做企業(yè)就本末倒置了。

雙創(chuàng )時(shí)代，國家鼓勵創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)，是從政策設計上給每一個(gè)人一個(gè)公平的機會(huì )，只要愿意且有能力，都可以去創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)。但如果把雙創(chuàng )理解為每一個(gè)人都必須去創(chuàng )新去創(chuàng )業(yè)，每一個(gè)人都有能力去創(chuàng )新去創(chuàng )業(yè)，每個(gè)科技人員都應該帶著(zhù)科技成果去創(chuàng )新去創(chuàng )業(yè)，則是對“雙創(chuàng )”的理解偏差。事實(shí)是，創(chuàng )業(yè)時(shí)代，創(chuàng )業(yè)會(huì )有大量死亡；創(chuàng )新也不是人人皆可為之，有想法是一回事，有能力則是另一回事。適應創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)者應該是熱情與能力雙俱備、只欠“雙創(chuàng )”這股東風(fēng)。

術(shù)業(yè)有專(zhuān)攻，全才有，但一定是少數甚至是極少數，在專(zhuān)業(yè)分工協(xié)作極其發(fā)達的今天，團隊合作、優(yōu)勢互補、工匠精神，都是一種時(shí)尚。故政策內容設計上應充分體現分類(lèi)引導原則并行其告之義務(wù)，避免一邊倒。盡量減少因政策設計的疏漏，使執行過(guò)程中出現不必要的問(wèn)題時(shí)、才想到或者是才有時(shí)間來(lái)思考該項政策的準入標準、適應人群。

（４）政策解讀應專(zhuān)業(yè)權威，減少下級政策對核心內容的理解偏差

從政策制定到執行完畢，或者說(shuō)是從政策出臺，到省市到縣域到企業(yè)到個(gè)人，是一條長(cháng)長(cháng)的執行鏈；而中國的國情是地方政府一般都會(huì )對上級政策制定出相應的地方政策或條款以便執行。這當中，使下級政策制定者了解上級政策的核心至關(guān)重要。

新常態(tài)下，國家激勵科技人員創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)，對兼職轉化或離崗創(chuàng )業(yè)的科技人員，原則上保留人事關(guān)系的時(shí)間不超過(guò)３年，這與美國等發(fā)達國家類(lèi)似處理方式為１－２年較為接近，也有利于加速科技成果的轉化：因科技昌明，技術(shù)發(fā)展與產(chǎn)品更替速度都很快，３年時(shí)間可以使一項科技成果不具備競爭優(yōu)勢、或失去轉化意義或進(jìn)入淘汰狀態(tài)，此時(shí)科技人員決定是繼續創(chuàng )業(yè)、還是回歸科研，３年已是一個(gè)相當極限的年限了。但看見(jiàn)一些地方制定的類(lèi)似政策中，將這種“留后路”的期限設定到了６年，這顯然不是政策設計的“福音”，而是對高校與科研單位、科研人員雙方都不利的年限設定。從某種角度是否也說(shuō)明某些地方政策制定者對高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展與成果轉化規律缺乏認識。

因此，國家及部委政策出臺后，對其解讀不應只是側重于政策制定背景、政策出臺的重要性等宏觀(guān)層面，或者是以?xún)热萁忉寖热?，而是應該對政策中的關(guān)鍵點(diǎn)或者數據來(lái)源進(jìn)行有專(zhuān)業(yè)背景的解讀，以便下級政策的制定與執行減少偏差。

（５）政策制度設計與執行中，應強調過(guò)程控制、考核評價(jià)機制

在促進(jìn)國家高新區創(chuàng )新發(fā)展的專(zhuān)門(mén)政策中，都要求建立健全或完善評價(jià)考核制度，加強對高新區的監督管理和動(dòng)態(tài)管理，并根據年度評價(jià)考核和評估結果，結合土地集約利用評價(jià)情況，對發(fā)展好、用地集約的國家高新區給予激勵政策。這種出自主管部門(mén)的考核評價(jià)結果對高新區管委會(huì )都是極其重要的，不得不看重，也不得不重視。

一個(gè)被批準的國家高新區是否繼續存在，需要根據現有的國家高新區申報條件來(lái)決定，只要高新區滿(mǎn)足這些條件，則任何考核評價(jià)都不可能影響其作為國家高新區的資格。同時(shí)一年一考核、一評估、一激勵，采用怎樣的頻率更有利于高新區的發(fā)展也值得探討。

重要的是，任何一次評價(jià)或評估的結果取決于四個(gè)方面：一是體現評估實(shí)施方或管理方政策導向的一套相對科學(xué)合理的考核評價(jià)指標體系，二是一組反映被評估者真實(shí)發(fā)展情況的原始統計數據（含公開(kāi)數據與非公開(kāi)數據），三是選擇一組評估評價(jià)計算方法與公式，四是實(shí)施評估評價(jià)工作人員的公正客觀(guān)素質(zhì)。第一個(gè)方面更多地取決于管理者的意志導向和評估者的研究水平（比如被評估群體是否需要分類(lèi)，畢竟４萬(wàn)億元與１００億元差的不是一個(gè)數量級），指標體系處于公開(kāi)狀態(tài)；第二個(gè)方面完全取決于被評估者上報數據的真實(shí)客觀(guān)性，評估中有部分采用公開(kāi)數據，部分采用的是非公開(kāi)數據；第三個(gè)方面在現有類(lèi)似評估方法與評估公式有限的情況下，選擇具有一定的客觀(guān)性，但方法運用與處理過(guò)程也可能帶有一定的主觀(guān)性；第四個(gè)方面則完全取決于實(shí)施評估工作的第三方企業(yè)文化與評估人員的個(gè)人素質(zhì)。

從上可見(jiàn)，考核評價(jià)最終排名的工作流程與評估團隊的研究水平與個(gè)人素質(zhì)有關(guān)，若是社會(huì )團體的評估評價(jià)則完全由其團隊水平與團隊素質(zhì)決定，其結果的認可度是完全有待時(shí)日；但如果是主管部門(mén)實(shí)施的第三方評估評價(jià)與考核，則應從制度設計上，采用至少兩個(gè)獨立團隊開(kāi)展工作，以便在對比中提高指標體系設計水平，并從制度設計上避免人為因素。

（６）新常態(tài)下的財政普惠應以結果導向為主，設計后置獎勵補貼政策

現階段，專(zhuān)利是應該仍在申請后補貼還是可等專(zhuān)利轉化后形成商業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化以后再加大補貼？過(guò)去科技落后、專(zhuān)利量少，鼓勵專(zhuān)利申請，對專(zhuān)利申請后給予補貼。２０１５年，我國國內發(fā)明專(zhuān)利申請量１１０．２萬(wàn)件，國內發(fā)明專(zhuān)利授權量３５．９萬(wàn)件，發(fā)明專(zhuān)利擁有量１４７．２萬(wàn)件，世界第一。這么龐大數量的專(zhuān)利，實(shí)際轉化率低。今時(shí)不同往日，為鼓勵專(zhuān)利轉化為生產(chǎn)力、實(shí)現產(chǎn)業(yè)化，是時(shí)候考慮采用專(zhuān)利運用的后補貼政策，給實(shí)現專(zhuān)利轉化與運營(yíng)得好的專(zhuān)利以補貼或獎勵，突出政策的結果導向。

地方政府是否應對剛引進(jìn)的高端人才施以幾百萬(wàn)元的購房補貼，還是應等其對當地經(jīng)濟作出貢獻后給予獎勵補償？目前各地的“人才爭奪戰”中，地方政府大都出臺引進(jìn)人才的各項優(yōu)惠政策措施，如不少地區采用財政資金對高端引進(jìn)人才直接給予幾百萬(wàn)元不等的購房補貼，而對剛大學(xué)畢業(yè)生有的給予幾千元的租房補貼；這是一種前置優(yōu)惠政策。問(wèn)題是對高端人才的評價(jià)是以其過(guò)往的成績(jì)得出，而進(jìn)入當地后是否成績(jì)斐然應還有不確定性，是否能“落地生根”、會(huì )不會(huì )“水土不服”等等；而且解決引進(jìn)高端人才優(yōu)質(zhì)住房問(wèn)題也可以是地段良好、設施齊全、拎包入住的“專(zhuān)家公寓”。古語(yǔ)說(shuō)“好飯不怕晚”、“無(wú)功不受祿”，如果把這種補貼金額用在引進(jìn)人才對當地經(jīng)濟做出貢獻后的獎勵，這種優(yōu)惠政策后置是否更能既對得住納稅人的錢(qián)，也更能體現出對同為創(chuàng )業(yè)的草根人士相對公平。

事實(shí)上，今天的新常態(tài)下，改革開(kāi)放已取得巨大成效，中國已成為世界第二大經(jīng)濟體，各級政府有底氣、有能力、有必要、也是時(shí)候將過(guò)去大量的前置化財政獎勵補貼政策，向以結果為導向的后置化轉變。

（作者系國家高新區發(fā)展戰略研究會(huì )副會(huì )長(cháng)、中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導報社常務(wù)副社長(cháng)）

摘自《中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導報》