高新區管理模式不同于一般政府，是以經(jīng)濟建設、產(chǎn)業(yè)集群建設為主要工作，綜合了政府、企業(yè)特點(diǎn)的“特區”組織。高新區管委會(huì )屬于上級政府派駐機構，組織職能一般是以經(jīng)濟建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主要工作重心，兼具政治、社會(huì )、文化管理職能，具有機構精簡(jiǎn)、機制靈活高效等特點(diǎn)。

國家高新區與經(jīng)濟特區、經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區的區別

經(jīng)濟特區：中國改革開(kāi)放的標志，大型綜合改革的試驗區，享有立法權和特別行政管轄權，戰略任務(wù)是探索中國特色的社會(huì )主義道路。

經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區：主要通過(guò)政策優(yōu)惠吸引外資、外企，形成對外開(kāi)放的窗口；主要任務(wù)是吸引外資，振興地方經(jīng)濟，學(xué)習國外先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗，增加出口。

高新區：主要依靠我國的科技實(shí)力和工業(yè)基礎，借用外資和先進(jìn)技術(shù)，創(chuàng )造局部?jì)?yōu)化的科技創(chuàng )業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，發(fā)展具有自主知識產(chǎn)權的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；建立科技產(chǎn)業(yè)化體系和高新技術(shù)特色產(chǎn)業(yè)，改造傳統產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，實(shí)現國民經(jīng)濟持續增長(cháng)。

大多數高新區管理體制屬于政府委托管理，主要特征是成立以省市領(lǐng)導掛帥和相關(guān)部門(mén)組成的領(lǐng)導小組，對高新區發(fā)展的重大決策和重大問(wèn)題的協(xié)調，成立黨工委和管委會(huì )，兩套班子合署辦公，下設直屬機構和市屬各行政部門(mén)分支機構，實(shí)行“一個(gè)窗口對外”的高效運轉和管理服務(wù)體制，在經(jīng)營(yíng)服務(wù)上成立開(kāi)發(fā)建設公司、創(chuàng )業(yè)服務(wù)中心以及各類(lèi)中介服務(wù)機構，通過(guò)基礎設施建設、投融資、技術(shù)引進(jìn)、資金支持、信貸擔保、技能培訓、信息服務(wù)等方式為園區內企業(yè)提供管理和服務(wù)。

高新區管理模式

高新區管理模式不同于一般政府，是以經(jīng)濟建設、產(chǎn)業(yè)集群建設為主要工作，綜合了政府、企業(yè)特點(diǎn)的“特區”組織。高新區管委會(huì )屬于上級政府派駐機構，組織權力一般由上級機構授權。組織職能一般是以經(jīng)濟建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主要工作重心，兼具政治、社會(huì )、文化管理職能，具有機構精簡(jiǎn)、機制靈活高效等特點(diǎn)。

我國高新區的管理主要有三種模式，每種模式都離不開(kāi)政府的支持和參與。

政府主導型管委會(huì )：為所在地政府的派出機構，行使市一級經(jīng)濟管理權限和部分行政管理權限，包括項目審批、規劃定點(diǎn)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、人事勞資等；下設直屬機構和市屬分支機構，實(shí)行“一棟樓辦公，一個(gè)窗口對外，一個(gè)圖章到底”的責權配套、高效運轉的管理體制；對區內企業(yè)實(shí)行間接的法制化管理；引進(jìn)事業(yè)性、中介性機構提供社會(huì )化服務(wù)，避免企業(yè)辦社會(huì )弊端。

政企合一型管委會(huì )：管委會(huì )與開(kāi)發(fā)建設總公司主要機構合署辦公，既具有行政職能又具有經(jīng)濟職能，管委會(huì )行使市級管理權限，負責對高新區統一領(lǐng)導。優(yōu)點(diǎn)是，簡(jiǎn)化手續，少去繁瑣的協(xié)調工作。弊端是，依賴(lài)政府，弱化提高經(jīng)濟效益的積極性，吃政府大鍋飯加重政府負擔。實(shí)踐證明，開(kāi)發(fā)建設總公司初創(chuàng )時(shí)利大于弊，隨著(zhù)發(fā)展，政企分開(kāi)成為必然。

企業(yè)主導型：高新區主要由開(kāi)發(fā)建設總公司負責規劃建設，招商引資，進(jìn)行管理，以服務(wù)機構身份，通過(guò)國家政策，提供場(chǎng)地、資金、開(kāi)發(fā)條件、信息、人才交流等在內的綜合管理，為創(chuàng )業(yè)者提供局部?jì)?yōu)化環(huán)境，促進(jìn)科技成果轉化。這種方式有利于公司發(fā)展，運用經(jīng)濟杠桿開(kāi)發(fā)高新區。弊端是缺乏行政機構，征地、項目審批、勞動(dòng)人事方面欠缺，行政協(xié)調能力不強。

經(jīng)過(guò)２０多年的探索和發(fā)展，高新區在管理體制上不斷探索和創(chuàng )新，逐步形成了現有的基本模式，主要有以下幾種類(lèi)型。

政府委托管理型：主要決策和管理權都由政府派出的高新區管委會(huì )行使，高新區作為當地政府的派出機構。地方政府除了在發(fā)展方向、大的政策決策以及任命管委會(huì )主要領(lǐng)導方面行使權力外，主要起支持和保障作用。這種類(lèi)型的特點(diǎn)是高新區管委會(huì )權力集中，有利于體制的改革與創(chuàng )新，有利于提高效率，但需要省市政府及權威領(lǐng)導人強有力的支持，并選好管委會(huì )的帶頭人。

政府直接管理型：這種類(lèi)型高新區的宏觀(guān)管理和財政、項目審批、土地、規劃、人事等主要決策權由政府（或由政府部門(mén)組成的領(lǐng)導小組）直接行使，政府有關(guān)部門(mén)分別管理相關(guān)事務(wù)，高新區管委會(huì )主要是協(xié)調和具體事務(wù)的管理。這種類(lèi)型高新區的特點(diǎn)是政府直接領(lǐng)導，有關(guān)部門(mén)介入較多，需要協(xié)調的事很多，高新區的發(fā)展受所在地政府及有關(guān)部門(mén)的行政效率影響很大。

政府開(kāi)發(fā)管理型：這種類(lèi)型的高新區主要是由政府組建開(kāi)發(fā)建設公司，進(jìn)行區域開(kāi)發(fā)和建設。政府授權部分管理職權給開(kāi)發(fā)建設公司，但由于授權有限，開(kāi)發(fā)建設公司無(wú)法協(xié)調解決高新區改革和發(fā)展中出現的新情況、新問(wèn)題。這種類(lèi)型的體制不適合現實(shí)國情，一些原來(lái)實(shí)行這種類(lèi)型體制的高新區正在轉型。

管委會(huì )職能管理存在的不足

分析高新區組織職能的不足需要對高新區內部管理存在的問(wèn)題進(jìn)行系統的分析，才能找到問(wèn)題的真正癥結所在。從組織內部管理的四大模塊——戰略、組織、人力資源（薪酬、績(jì)效等）、企業(yè)文化的角度看，一些高新區管委會(huì )內部管理存在以下問(wèn)題：

一是體制不順，機制不活制約高新區發(fā)展。如何充分落實(shí)高新區所在地的市委、市政府的授權，加快職能整合，完善高新區發(fā)展的管理模式是一個(gè)重要問(wèn)題。

二是戰略方向明確，缺乏保障措施。為充分保障三步走總體戰略目標實(shí)施，需要進(jìn)一步細化支撐戰略，進(jìn)行戰略實(shí)現路徑分解，增設戰略規劃或發(fā)展規劃管理職能。

三是組織功能不完備。筆者建議高新區按照園區經(jīng)營(yíng)模塊、園區專(zhuān)業(yè)服務(wù)模塊、行政服務(wù)窗口模塊、行政管理和內部管理服務(wù)對組織架構進(jìn)行優(yōu)化設計。

四是行政效率較低、缺乏服務(wù)意識。流程執行不嚴格，隨意性較強。

五是薪酬結構不合理，缺乏內部公平性。薪酬沒(méi)有體現出崗位價(jià)值及工作貢獻的差別。沒(méi)有按照“崗位管理、績(jì)效考核、以績(jì)定薪”的原則，將其與崗位和績(jì)效考核掛鉤的機制。

六是考核體系不完善，無(wú)法很好地衡量員工的業(yè)績(jì)表現。沒(méi)有形成干部能上能下、人員能進(jìn)能出、收入能高能低的動(dòng)態(tài)優(yōu)化機制。

七是員工崗位配置通道不暢，影響高新區行政效率。

八是企業(yè)文化和價(jià)值觀(guān)體系不完善。缺乏企業(yè)文化的定心、凝聚、融合、導向、激勵、約束、防護、輻射和協(xié)調等的作用。

高新區管委會(huì )組織功能不完備存在的問(wèn)題

１.一般而言，高新區管委會(huì )整體的組織設置要兼顧未來(lái)體制變革，目前還沒(méi)有形成清晰的業(yè)務(wù)運作模塊。這也需要在組織設計時(shí)做出明確的定位。

園區運營(yíng)的主要活動(dòng)，是實(shí)現園區增值的直接環(huán)節，主要包括：園區營(yíng)銷(xiāo)，以園區宣傳推廣、招商為核心任務(wù)；園區經(jīng)營(yíng)，以招商、園區日常管理和服務(wù)為核心任務(wù)；園區專(zhuān)業(yè)服務(wù)，以向園區提供非行政的專(zhuān)業(yè)服務(wù)為核心任務(wù)。

園區運營(yíng)的輔助活動(dòng)，是實(shí)現園區增值的間接環(huán)節，主要包括：行政管理和內部管理服務(wù)，以園區行政管理為主，核心任務(wù)是打造良好的政策、經(jīng)濟、社會(huì )與科技環(huán)境氛圍；同時(shí)通過(guò)內部管理、服務(wù)，集聚資源等工作保證自身組織的良好運行。行政服務(wù)窗口，是政府部門(mén)中與企業(yè)聯(lián)系最緊密的部分，核心任務(wù)是依據法規、政策提供行政服務(wù)。

２.部門(mén)職責還比較明確，部門(mén)內崗位職責和編制有待完善。

高新區需要在以戰略為導向的、科學(xué)的工作分析基礎上進(jìn)行崗位設計，這是人力資源管理的基礎。工作分析又稱(chēng)職務(wù)分析，是指全面的了解、獲取與工作有關(guān)信息的過(guò)程，是對組織中各個(gè)崗位的工作內容和職務(wù)規范（任職資格）的系統描述和研究過(guò)程，通過(guò)工作分析，形成以工作描述、任職資格、工作標準、報酬因素和工作組為內容的崗位管理制度，是整個(gè)人力資源管理的基礎。目前，高新區管委會(huì )內人力資源管理中各項職能無(wú)法有效發(fā)揮的一個(gè)重要原因就是缺乏工作分析及崗位設計。由于缺乏工作分析，什么崗位需要什么人、什么人適合什么崗位沒(méi)有依據，對于人員的安置只能夠按照上級主管的主觀(guān)臆斷及員工的期望去安置。

３.有些重要的職能缺失（如戰略管理）。

４.有些部門(mén)間的權責不是完全匹配（招商局與經(jīng)濟發(fā)展局），有些職權分散，不利于資源的統一調配和使用。

５.管理幅度較大，協(xié)調成本高，雖然有明確的領(lǐng)導分工，但是還需改進(jìn)。

６.決策體系不全面。還沒(méi)有形成金字塔式的指揮鏈體系。這需要一批有能力、有素質(zhì)的人才。

組織機制優(yōu)化、創(chuàng )新的思路

高新區管委會(huì )的組織架構優(yōu)化以服務(wù)管委會(huì )的重點(diǎn)工作及管委會(huì )總體發(fā)展方向為依據：發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、體制創(chuàng )新與科技創(chuàng )新、產(chǎn)業(yè)結構調整、促進(jìn)科技成果轉化和高新技術(shù)企業(yè)孵化、吸引和培養高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化人才 。

為實(shí)現轉型升級的戰略目標，高新區管委會(huì )首先要提高內部行政效率，營(yíng)造高效、精簡(jiǎn)的行政服務(wù)環(huán)境。此外，需加強土地供給、招商引資、企業(yè)服務(wù)、技術(shù)創(chuàng )新、創(chuàng )業(yè)中心（孵化器）等方面的管理與服務(wù)職能，從而對組織結構及管理流程上有更高的要求。組織架構上建議采用直線(xiàn)職能的組織方式加強對職能與服務(wù)部門(mén)的管理?？紤]到現在管委會(huì )在職權調整與職能整合及內部管理能力上的條件制約，組織架構的調整宜分步進(jìn)行。

高新區管委會(huì )應有計劃地推行組織架構的演變，并在關(guān)鍵崗位上盡早配置有魄力及能力的人才，堅決推動(dòng)對管委會(huì )未來(lái)至關(guān)重要的關(guān)鍵改革措施，如財政、土地規劃、創(chuàng )業(yè)中心的徹底改造。

組織優(yōu)化、創(chuàng )新的目標：提高行政效率、提高合作能力、增加靈活性、增強創(chuàng )新能力。

組織優(yōu)化的總體思路：組織戰略明晰——模式定位——流程梳理——架構優(yōu)化——職能優(yōu)化——崗位設置——流程優(yōu)化——組織效率。這是一項跨部門(mén)、需要橫向協(xié)調的工作。 戰略明晰的核心內容：使命、愿景決定管委會(huì )戰略目標。

高新區管委會(huì )管理模式：管委會(huì )主導管委會(huì )建設核心流程梳理的重點(diǎn)：經(jīng)濟發(fā)展與科技規劃、招商、土地、行政辦公等。

組織優(yōu)化：點(diǎn)面結合、重點(diǎn)突破，主要職能部門(mén)是組織優(yōu)化的重點(diǎn)。

組織設計從職能價(jià)值鏈的分析入手，構建出管委會(huì )科學(xué)的職能體系框架，在此基礎上進(jìn)行職能分解及各組織單元的職責劃分。

組織結構調整也應適應管委會(huì )目前的人力資源狀況，需要根據未來(lái)戰略發(fā)展要求進(jìn)行技術(shù)人才儲備；原有管理人員的理念和知識需要更新和提升；年齡偏大、有一定的基層工作經(jīng)驗，可適當考慮未來(lái)戰略發(fā)展要求進(jìn)行知識培訓。

組織機制優(yōu)化、創(chuàng )新方案

組織設計總體要求：根據國務(wù)院對地方機構改革的總體要求，采取“控、調、改”相結合的方式進(jìn)行?？?，就是嚴控機構部門(mén)、崗位編制總量，避免機構臃腫；調，就是調整優(yōu)化機構編制結構，重點(diǎn)是強基層、強一線(xiàn)，完善職能；改，就是通過(guò)深化改革，挖掘機構編制潛力，激發(fā)員工潛能，滿(mǎn)足事業(yè)發(fā)展需要。

組織設計的具體要求：明確高新區管委會(huì )定位及組織功能設計框架，高新區管委會(huì )的組織功能向服務(wù)型轉變，建立“小機構、大服務(wù)”的管理和服務(wù)體系，為園區企業(yè)提供“一站式”管理和“一條龍”服務(wù)。內部機構設計按照“精干、高效”的要求，科學(xué)規劃，不搞上下對口，實(shí)行一個(gè)窗口對外的集中管理模式，強化監督機制。在管委會(huì )建立一級財政，一級預算，獨立設立國庫，負責管委會(huì )轄區內的財政預、決算和國有資產(chǎn)管理。管委會(huì )的規劃與建設納入城市統一規劃和管理。高新區所在市公安、工商、國稅、地稅、質(zhì)量技術(shù)監督、金融等部門(mén)向管委會(huì )派駐機構，接受上級業(yè)務(wù)部門(mén)和管委會(huì )的雙重領(lǐng)導。管委會(huì )實(shí)行相對獨立的行政管理職能。

完善部門(mén)職能：通過(guò)組織建設，完善各職能模塊，如園區經(jīng)營(yíng)模塊、專(zhuān)業(yè)服務(wù)模塊，需要通過(guò)流程梳理優(yōu)化提升行政服務(wù)的效率，如招商、項目落地等服務(wù)。強化組織間協(xié)作，提高溝通效率，降低行政成本。

開(kāi)展定崗工作：以戰略為導向，強調崗位與組織和流程的有機銜接。以高新區管委會(huì )的戰略為導向、與提升工作流程的速度與效率相配合。以現狀為基礎，強調崗位對未來(lái)的適應。一方面必須以崗位的現實(shí)狀況為基礎，充分考慮崗位價(jià)值發(fā)揮的基礎條件。另一方面，也要充分考慮組織的內外部環(huán)境的變化、組織變革與流程再造、工作方式轉變等一系列變化對職位的影響和要求。以工作為中心，強調人與工作的有機融合。充分考慮任職者的能力素質(zhì)與個(gè)性特點(diǎn)；體現職位對人的適應，處理好崗位與人之間的矛盾，實(shí)現人與職位的動(dòng)態(tài)協(xié)調與有機融合。以分析為手段，強調對崗位價(jià)值鏈的系統思考。不僅是對職責、任務(wù)、業(yè)績(jì)標準、任職資格等要素的簡(jiǎn)單羅列，而是要在分析的基礎上對崗位價(jià)值鏈上每個(gè)環(huán)節應發(fā)揮的作用的系統思考。包括該崗位對組織的貢獻，與其他崗位之間的內在關(guān)系，在流程中的位置與角色，其內在各要素的互動(dòng)與制約關(guān)系等。以服務(wù)為導向，應該能夠滿(mǎn)足特定的管委會(huì )內部和入區企業(yè)的需求。以共性為原則，應基于正常情況的考慮，不能基于例外情況。

開(kāi)展定編工作：定編是明確企業(yè)（組織）需要多少適合企業(yè)發(fā)展的個(gè)人。以組織目標為中心，科學(xué)、合理地進(jìn)行定編。組織定編工作，就是要合理地確定各類(lèi)人員的數量及它們之間的比例關(guān)系，其依據是計劃期內的組織目標業(yè)務(wù)量和各類(lèi)人員的工作效率。所謂科學(xué)，就是要符合人力資源管理的一般規律，做到“精簡(jiǎn)有效”，在保證工作需要的前提下，與同行業(yè)標準或條件相同的組織所確立的標準相比較，要能體現出組織機構精干、用人相對較少、勞動(dòng)生產(chǎn)率相對較高的特點(diǎn)。所謂合理，就是要從組織的實(shí)際出發(fā)，結合本組織的技術(shù)、管理水平和員工素質(zhì)，考慮到提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和員工潛力的可能性來(lái)確定定員數。組織各類(lèi)人員的比例關(guān)系要協(xié)調，正確處理組織直接業(yè)務(wù)人員與其他輔助職能人員的比例關(guān)系。正確處理直接業(yè)務(wù)人員與其他輔助職能人員內部各種崗位之間的比例關(guān)系。合理安排管理人員與全部員工的比例關(guān)系。管理人員占員工總數的比例與組織的業(yè)務(wù)類(lèi)型、專(zhuān)業(yè)化程度、自動(dòng)化程度、員工素質(zhì)、組織文化以及其他一些因素有關(guān)。定編是一項專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性強的工作，它涉及到業(yè)務(wù)技術(shù)和經(jīng)營(yíng)管理的方方面面。從事這項工作的人，應具備比較高的理論水平和豐富的業(yè)務(wù)經(jīng)驗。

優(yōu)化工作：業(yè)務(wù)流程將園區中的職能部門(mén)與相關(guān)業(yè)務(wù)價(jià)值鏈有機地結合起來(lái)，沖破部門(mén)限制、提高效率和效果，使得管理順暢。系統化的流程建設有助于明確權責，加強部門(mén)間協(xié)作，提高工作效率，建立部門(mén)協(xié)同機制，以“核心業(yè)務(wù)”為導向，提高效率。流程優(yōu)化提高工作效率和規范化程度，將為高新區帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的收益。需要明確高新區發(fā)展需要達成的目標，確定管理模式、分析業(yè)務(wù)職能，分析能力與資源差距，制定目標執行計劃體系和能力、資源計劃體系，以及相應預算體系。確定管理流程明細，選擇關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程，形成關(guān)鍵管理流程描述，落實(shí)責權體系，完善績(jì)效評估與管理體系。實(shí)現單點(diǎn)突破：如園區經(jīng)營(yíng)體系、園區專(zhuān)業(yè)服務(wù)、行政服務(wù)窗口、園區行政服務(wù)及內部管理重點(diǎn)提升。

總結：圍繞戰略定位，高新區管委會(huì )未來(lái)還可按照“大部制”改革思路，調整組織機構體系，優(yōu)化工作推進(jìn)機制，成立專(zhuān)門(mén)的產(chǎn)業(yè)局。各局按照模式化設計，“三位一體”推進(jìn)產(chǎn)業(yè)研究、招商引資和綜合服務(wù)，全面擔當起項目推進(jìn)和建設運營(yíng)服務(wù)。

內設機構的調整，重新劃定了職能，明確了部門(mén)單位、業(yè)務(wù)職能，進(jìn)一步提高了工作效率，可避免重復勞動(dòng)，產(chǎn)生較好的社會(huì )效益。創(chuàng )新的工作組織模式，帶給企業(yè)的是周到細致的服務(wù)，帶給項目的是快速推進(jìn)的動(dòng)力，帶給政府工作人員的則是更大的活力。

摘自《中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導報》