心提示：京津冀的一體化應該是以市場(chǎng)一體化為核心動(dòng)力，以公共服務(wù)一體化為重要保障，以環(huán)境保護一體化為內在要求，以規劃一體化為實(shí)現手段的全方位一體化進(jìn)程。

    區域經(jīng)濟一體化已成為現在和未來(lái)相當長(cháng)一段時(shí)間中國經(jīng)濟和城鎮化發(fā)展的主要方式和模式。在眾多的區域經(jīng)濟合作改革實(shí)踐中，京津冀協(xié)同發(fā)展無(wú)疑是近年來(lái)國家最重要的區域一體化項目，已經(jīng)切切實(shí)實(shí)上升為國家的一項重大戰略部署且在穩步推進(jìn)。京津冀一體化與已經(jīng)較為成熟的長(cháng)三角和珠三角的區域一體化相比有兩點(diǎn)顯著(zhù)的不同。一是長(cháng)三角和珠三角的一體化基本上是以市場(chǎng)為基礎的、自發(fā)的經(jīng)濟一體化過(guò)程，而京津冀協(xié)同發(fā)展則是國內首次由中央政府主導推動(dòng)的區域經(jīng)濟一體化的戰略；二是京津冀協(xié)同發(fā)展除了要在經(jīng)濟一體化方面有突破外，還有一個(gè)主要的任務(wù)是破解北京的“城市病”，從這個(gè)意義上講，京津冀協(xié)同發(fā)展的戰略應該在探索如何破除影響政府行政管理深層次的體制機制等方面的改革的阻力和障礙方面做出有益的嘗試。

    京津冀一體化包含四個(gè)方面

    習近平總書(shū)記強調，京津冀協(xié)同發(fā)展的內生驅動(dòng)力源自“四個(gè)需要”：一是面向未來(lái)打造新的首都經(jīng)濟圈、推進(jìn)區域發(fā)展體制機制創(chuàng )新的需要；二是探索完善城市群布局和形態(tài)、為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域發(fā)展提供示范和樣板的需要；三是探索生態(tài)文明建設有效路徑、促進(jìn)人口經(jīng)濟資源環(huán)境相協(xié)調的需要；四是實(shí)現京津冀優(yōu)勢互補、促進(jìn)環(huán)渤海經(jīng)濟區發(fā)展、帶動(dòng)北方腹地發(fā)展的需要。習近平總書(shū)記關(guān)于推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰略的重要指示，既為破解京津冀三地發(fā)展困境指明了方向，也為破除體制機制障礙、促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展提出具體要求。

    如果我們認真解讀這“四個(gè)需要”，就能弄清京津冀協(xié)同發(fā)展的內涵，也就是京津冀到底應從哪些方面做到一體化。京津冀的一體化應該是以市場(chǎng)一體化為核心動(dòng)力，以公共服務(wù)一體化為重要保障，以環(huán)境保護一體化為內在要求，以規劃一體化為實(shí)現手段的全方位一體化進(jìn)程。所謂市場(chǎng)一體化，要求三地在人才、資本、技術(shù)、產(chǎn)權等關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展的重要資源要素方面有合理配置，協(xié)調三地不同的資源稟賦，使各種生產(chǎn)要素在三地按照市場(chǎng)的要求合理流動(dòng)，而且在協(xié)同的基礎上發(fā)揮三地各自的特點(diǎn)，有益互補，互相促進(jìn)。所謂公共服務(wù)一體化，是為了解決北京過(guò)分集中優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源的“虹吸效應”和由此帶來(lái)的區域資源要素流向的扭曲問(wèn)題，三地應在公共交通、醫療、教育、養老等基本公共服務(wù)水平大體均衡的前提下豐富內涵。所謂環(huán)境保護一體化，就是說(shuō)三地乃至周邊其他地區在公共的環(huán)境治理問(wèn)題上要共同努力，加強合作，破除各自為政的行政壁壘。

    上述三個(gè)方面的一體化最終必須落實(shí)到三地統一、有序、科學(xué)的發(fā)展規劃一體化上，而且還必須做到規劃先行。在總體規劃方面，三地應明確各地的產(chǎn)業(yè)功能分區，避免各地彼此之間競相降低招商門(mén)檻，惡性競爭。在城市發(fā)展上，三地應明確城市群的功能定位，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，聚焦自身的歷史傳統、現有基礎和未來(lái)潛力，形成發(fā)展合力。在公共服務(wù)上，三地應解決“最后一公里”的軌道和公共交通瓶頸問(wèn)題，填補周邊地區的公共服務(wù)洼地。

    需要特別注意的是，三地的規劃一體化是整體通盤(pán)考慮的一體化規劃，不是把三地各自的規劃簡(jiǎn)單相加，如果那樣就又會(huì )回到各自為政的老路。京津冀是中央政府自上而下主導下的一體化進(jìn)程，三地規劃就應該在中央政府領(lǐng)導下統一制訂完成。這個(gè)規劃要注重長(cháng)期性、戰略性，既立足未來(lái)一兩年的任務(wù)，也著(zhù)眼“十三五”甚至“十四五”期間的工作。同時(shí)，還要強調規劃的一體化既意味著(zhù)區域內不同省、市的協(xié)調一體化，也應包括在一個(gè)省域或市域范圍內，不同城市或城區的統一協(xié)調規劃。比如北京，雖然不同城區的經(jīng)濟結構和功能定位不盡相同，但各自的規劃也應當服從、服務(wù)于國家的戰略和首都新核心功能區的定位，在協(xié)調疏解核心城區人口、公共服務(wù)和財稅收入方面應盡量步調一致。地方政府的規劃發(fā)展意識，不要只盯著(zhù)眼前的財稅這點(diǎn)“小賬”，應當著(zhù)眼長(cháng)遠算政治“大賬”。在規劃理念上，政府先要學(xué)會(huì )“舍”與“得”，舍”和“得”的關(guān)系是辯證的，做好眼前的“舍”是為了將來(lái)更好地“得”，不要舍不得眼前的小利而忽視長(cháng)遠的大局，三地都應該有大局觀(guān)念。

    財稅體制創(chuàng )新促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展

    在京津冀協(xié)同發(fā)展規劃的多個(gè)內容中，財稅無(wú)疑是十分重要的一個(gè)方面，也是實(shí)現京津冀協(xié)同發(fā)展的路徑之一，應該作為最重要的配套舉措得到重視。財稅不僅是國家治理的重要支柱，也是在實(shí)現國家治理體系和治理能力現代化過(guò)程中必須著(zhù)力強化的部分。特別是使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用和厘清政府與市場(chǎng)邊界的過(guò)程中，稅收作為財稅制度的核心組成部分，其作用將更為突出。一個(gè)科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場(chǎng)統一、促進(jìn)社會(huì )公平、實(shí)現國家長(cháng)治久安的制度保障，也是實(shí)現善治重要的治理和政策工具。

    目前，京津冀的財稅政策還存在很多不統一、不協(xié)調的地方，既影響了產(chǎn)業(yè)轉移，也阻礙了城市功能群的整合。比如三地在稅收優(yōu)惠政策上不統一。在京津冀這個(gè)區域內，目前京津兩地所享受的國家稅收優(yōu)惠政策較多，而相對較為落后、也需要更多優(yōu)惠政策的河北所能享受的優(yōu)惠政策卻最少。在所得稅后續管理方面，在現行的制度框架下，三個(gè)地方在稅收優(yōu)惠備案和損失稅前扣除管理流程、高新技術(shù)企業(yè)和非營(yíng)利組織認定及管理、核定征收企業(yè)管理等方面也都不協(xié)調一致。再以城鎮土地使用稅為例，該稅種三地三標準。2014年河北省調整了城鎮土地使用稅，其稅負已經(jīng)超過(guò)京津兩地，一路之隔的同樣土地，僅僅因為行政隸屬關(guān)系不同，稅負相差就達三四倍，這對三地生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)顯然是不利的。

    此外，在涉及稅收的利益協(xié)調機制方面，三地也不統一。這表現在三地對于企業(yè)的稅收返還標準的差異上，也體現在對于總部經(jīng)濟的稅收分配方面缺乏共識。三地如果繼續為了保護自身利益各不相讓?zhuān)@種博弈只能阻礙產(chǎn)業(yè)轉移和升級的步伐。在體制上，三地還要探索財稅共享合作機制，實(shí)現產(chǎn)業(yè)轉移地和承接地之間的分稅機制，消除產(chǎn)業(yè)轉移中的行政障礙等。最后，在涉及基礎設施、公共服務(wù)、環(huán)境治理等跨區域的事務(wù)上，如何協(xié)調支出與收入的利益矛盾，更好地發(fā)揮財稅的杠桿與引導作用方面，京津冀都有很多工作要做。

    財稅優(yōu)惠政策曾經(jīng)在地方經(jīng)濟發(fā)展中扮演過(guò)重要角色，但是現在地方發(fā)展的理念不應該繼續停留在要政策、要優(yōu)惠的思想上。優(yōu)惠政策固然能解決不少問(wèn)題，但根本上還是需要地方的內生動(dòng)力。地方靠?jì)?yōu)惠政策實(shí)現發(fā)展的時(shí)代恐怕已經(jīng)過(guò)去，比如改革開(kāi)放先行先試的排頭兵深圳就已經(jīng)到了發(fā)展的十字路口，早期享受各種稅收優(yōu)惠政策的紅利釋放和利用殆盡，現在必須重新探索如何進(jìn)一步改革。京津冀也是一樣，協(xié)同發(fā)展提供了改革的機會(huì )，要更多地在地方行政水平和管理能力的軟實(shí)力上下功夫。在此過(guò)程中，需要注重創(chuàng )新驅動(dòng)的作用，爭取在財稅手段、體制機制、政策工具等方面有所突破和創(chuàng )新，通過(guò)激發(fā)市場(chǎng)主體的積極性促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展。

    摘自《中國社會(huì )科學(xué)網(wǎng)》