早在2000年，就有分析家前瞻性地指出，隨著(zhù)亞洲大國，尤其中國對能源需求的戰略取向從滿(mǎn)足經(jīng)濟發(fā)展轉變?yōu)閺娬{能源安全，未來(lái)關(guān)于能源的沖突將會(huì )日趨嚴重。此后，中國的能源消費不斷增長(cháng)，中國的崛起已經(jīng)成為當代主導性的地緣政治問(wèn)題，中國的能源安全政策也成為最重要的議題之一。

中國在能源安全方面主要選擇了政治驅動(dòng)和地緣戰略（而不是經(jīng)濟）導向有國內和國外兩方面的原因。首先，中國國內的政治經(jīng)濟結構，尤其是能源產(chǎn)業(yè)嚴重依賴(lài)于國有企業(yè)實(shí)現國家的經(jīng)濟目標，即保障國外石油的供應并為國內提供精煉產(chǎn)品，市場(chǎng)對于能源的供應、定價(jià)和分配的決定權有限。

其次，中國在實(shí)用性地參與國際大宗商品市場(chǎng)的同時(shí)，努力防止在供應和價(jià)格方面發(fā)生突發(fā)事件。中國不愿完全信任和依賴(lài)國際大宗商品市場(chǎng)來(lái)滿(mǎn)足其能源需求，因此采取“中國優(yōu)先”的戰略，在世界各地尋找對沖國際石油市場(chǎng)風(fēng)險的途徑。中國政府在政治和經(jīng)濟方面大力幫助國有企業(yè)在很多邊緣國家或脫序國家（Pariah State）尋找海外石油資產(chǎn)，或是與海外油田簽訂合同，保證石油供應。

雖然中國的能源安全政策本身對其他國家的能源安全不會(huì )有太大的負面影響，也不太可能（在南海之外）引發(fā)地區沖突，但中國基于地緣戰略的能源安全舉措卻有可能損害西方政府致力于改善世界各地富油的獨裁國家的治理標準，人權狀況和經(jīng)濟改革的努力，換言之，這種“中國優(yōu)先”的地緣戰略會(huì )損害中國和西方自由民主國家之間在富油國家問(wèn)題上的關(guān)系。

中國對外國石油的依賴(lài)日趨嚴重

在2011年，煤炭依然占到中國全部能源消費的70%左右，目前石油僅占全國能源需求的20%。盡管如此，中國在境外尋找石油以保證供應已經(jīng)成為能源安全政策的主導議題，這主要是因為中國對外國石油越來(lái)越強的依賴(lài)度被政府視作潛在的戰略脆弱點(diǎn)。

圖：中國超過(guò)50%的石油消費依賴(lài)進(jìn)口，預計到2015年將上升到60–70%。中國已經(jīng)成為美國之后的全球第二大石油進(jìn)口國（圖為中國能源進(jìn)口線(xiàn)路圖，來(lái)自《2012年中國軍事與安全態(tài)勢發(fā)展報告》）

盡管中國的煤炭足夠滿(mǎn)足其當前和未來(lái)的能源需求，但石油遠比比煤炭更為清潔高效，而中國的石油自給自足在1993年就已結束。今天中國超過(guò)50%的石油消費依賴(lài)進(jìn)口，預計到2015年將上升到60–70%。中國已經(jīng)成為美國之后的全球第二大石油進(jìn)口國。

中國認為第一種戰略脆弱性在于目前80%的石油進(jìn)口自中東和非洲，其中90%的外國油輪取道美軍巡邏下的印度洋通路，經(jīng)馬六甲海峽和南海到達中國。很多中國的軍事戰略家援引二戰的歷史，擔心這些油輪被美國海軍封鎖。其實(shí)除非中美之間爆發(fā)大規模戰爭，這種情況不可能發(fā)生。但中國認為只有結束美國在印度洋和南海的海上統治，這種潛在的危險才能解除。撇開(kāi)海軍競爭不提，中國能源安全被定義為需要以穩定的價(jià)格確保外國石油供應。

中國把能源安全政治化

可靠的能源供應對任何經(jīng)濟體的順利運行都至關(guān)重要，但各個(gè)國家對能源安全的定義有所不同。中國的定義比其他能源進(jìn)口國更加嚴苛，認為能源供應不但要穩定可靠，還要價(jià)格低廉才能滿(mǎn)足其國內的政治利益，因而對政權的存續非常關(guān)鍵。

中國共產(chǎn)黨的執政基礎很大程度依賴(lài)于經(jīng)濟持續快速增長(cháng)。中國經(jīng)濟增長(cháng)嚴重依賴(lài)于固定資產(chǎn)投資，而固定資產(chǎn)投資對能源消耗巨大。中斷石油供應可能會(huì )引發(fā)兩大問(wèn)題：能源價(jià)格的飛漲會(huì )同時(shí)帶來(lái)經(jīng)濟停滯和通貨膨脹。正如溫家寶總理指出的，保持GDP每年8%的增長(cháng)和把通貨膨脹控制在4－5%之下對維護社會(huì )安定和政權安全至關(guān)重要。

同時(shí)，自從二十世紀九十年代中期以來(lái)，中國的政治經(jīng)濟從主要由私營(yíng)經(jīng)濟驅動(dòng)轉變?yōu)橹饕蓢衅髽I(yè)驅動(dòng)。因此中國政府主導的政治經(jīng)濟趨向于把政治利益和經(jīng)濟利益合并，由此把能源政策、政權安全和國家利益緊密地捆綁在一起。

國有企業(yè)在中國政治經(jīng)濟中的回歸

國有企業(yè)在中國經(jīng)濟中的作用和統治地位超過(guò)了歷史上的任何國家。在這種政治經(jīng)濟框架下，商業(yè)決策也需要考慮到維護國有企業(yè)的統治地位，以及中國共產(chǎn)黨在國有企業(yè)中的影響力。政府不會(huì )任由市場(chǎng)來(lái)決定能源的供應、定價(jià)和分配。這對于海外能源安全政策也有著(zhù)深遠的影響。

為了維護中共在經(jīng)濟中的話(huà)語(yǔ)權和國家的穩定，自二十世紀九十年代中期國企在中國政治經(jīng)濟中強勢回歸。盡管中央控制的國企數量日益減少，但經(jīng)濟中最重要和利潤最豐厚的行業(yè)主要由國企控制。在中國，國有企業(yè)在每一個(gè)重要的新興行業(yè)占據主導地位具有戰略?xún)?yōu)先性。

在石油（和天然氣）行業(yè)，經(jīng)過(guò)重組現有兩大國企：中國石油天然氣集團（CNPC）和中國石油化工集團（Sinopec），分別控制石油的上游和下游產(chǎn)業(yè)，另有中國海洋石油總公司（CNOOC）幾乎壟斷了海外石油的勘探和生產(chǎn)。這三家企業(yè)位居中國最大的十家企業(yè)之列，CNPC和SINOPEC在2011年位列全球500強的前十名。國有企業(yè)不僅通過(guò)獨享石油資產(chǎn)、開(kāi)發(fā)和分配權來(lái)增強對行業(yè)的統治，，而且通過(guò)與國有銀行間持續的融資協(xié)議，獲得了廉價(jià)而充足的信貸。

政治，商業(yè)，地緣戰略合而為一

雖然國企名義上表現為創(chuàng )造利潤的經(jīng)濟實(shí)體，但其實(shí)最終應被視為中國政權的工具。國企的股份和資產(chǎn)都歸SASAC（國有資產(chǎn)監督管理委員會(huì )）管理，SASAC隸屬于國務(wù)院。省級和地方層面的國企管理同樣如此。國企的戰略目標和作用由中共領(lǐng)導決定。

由于國內和國際市場(chǎng)石油行業(yè)的上下游都由國企控制，中共的權力部門(mén)擁有了充分的制定和執行能源政策的能力。由國企占主導地位的國內和國際能源安全戰略在國內秉承中共利益優(yōu)先的原則，在國際市場(chǎng)秉承中國優(yōu)先的原則，并避免按照嚴格的市場(chǎng)規則運行。錯綜復雜的中國體系中缺乏清晰的權力鏈條意味著(zhù)目前依然無(wú)法獲得一個(gè)可預見(jiàn)的、連貫的能源安全政策，但很顯然，市場(chǎng)合理性只是中國能源政策制定過(guò)程中一個(gè)相對次要的決定因素。

中國的“走出去”避險策略

盡管早在二十世紀九十年代初“能源安全”的概念就出現在中國的戰略文件中，但直到本世紀初才正式被提升到涉及國家安全問(wèn)題的最高層面。自2003年以來(lái)，胡錦濤主席和溫家寶總理制定了“走出去”戰略以期解決石油短缺。由CNPC和Sinopec控制國內石油的勘探，生產(chǎn)和銷(xiāo)售，CNOOC則負責收購海外資產(chǎn)和公司，以鎖定石油的供應（最近CNPC和Sinopec也開(kāi)始拓展海外業(yè)務(wù)）。

圖：中國國有石油企業(yè)積極推進(jìn)海外石油開(kāi)采戰略

雖然中國國企在國際大宗商品市場(chǎng)很活躍，但是政府的態(tài)度是“戰略部門(mén)”的商業(yè)行為不能任由自由市場(chǎng)來(lái)支配，能源安全政策中的海外部分對于中國太過(guò)重要，因此不能完全交給市場(chǎng)經(jīng)濟決定。中國的經(jīng)濟目標在很大程度上仍需服從政治上的考慮。

由于能夠從四大國有銀行獲得大量廉價(jià)信貸，中國的石油公司得以在海外大舉擴張。自九十年代中期起，包括CNPC，Sinopec和CNOOC在內的中國國家石油公司開(kāi)始在蘇丹、委內瑞拉、伊拉克、哈薩克斯坦、厄瓜多爾、印尼、伊朗和緬甸投資，胡錦濤總書(shū)記上任以來(lái)，投資國家進(jìn)一步拓展到非洲（阿爾及利亞和加蓬），中東（埃及和伊朗），以及美洲（阿根廷，巴西和加拿大）。中國國家石油公司的業(yè)務(wù)已經(jīng)在30個(gè)國家運營(yíng)，并至少在20個(gè)國家進(jìn)行股本生產(chǎn)（即中國國企擁有海外油田的控股股權）。

對中國政府來(lái)說(shuō)，石油資源的多元化能夠避免大宗商品市場(chǎng)造成的海外石油供應中斷。嚴重依賴(lài)從國際大宗商品市場(chǎng)購買(mǎi)石油的地緣經(jīng)濟方式使中國經(jīng)濟面臨油價(jià)飆升的風(fēng)險－主要石油出口國的政治動(dòng)蕩，西方國家對某個(gè)主產(chǎn)油國的制裁，或者國際需求的上升都可能引起油價(jià)飆升。然而，如果中美之間發(fā)生大規模戰爭，即使鎖定有擔保的海外石油資源也并不一定能夠有效避險，因為這些股本石油仍需運回中國，而美國在戰爭期間可以封鎖航路。

當國際形勢良好時(shí)，中國國家石油公司通過(guò)參與國際大宗商品市場(chǎng)的交易來(lái)規避風(fēng)險。盡管缺乏公開(kāi)數據，但有證據表明中國國家石油公司把大部分海外股本油田生產(chǎn)的石油在當地或國際商品市場(chǎng)進(jìn)行銷(xiāo)售，而非運回國內。這樣做主要是出于運輸成本和國內煉油能力的考慮。而一旦形勢惡化，鎖定這些海外股本油田將令中國能夠規避或是繞開(kāi)商品市場(chǎng)的風(fēng)險。

“中國優(yōu)先”避險策略的影響

盡管其他國家也利用國家石油公司在國際能源市場(chǎng)收購資源和技術(shù)，但許多西方國家出于多種原因對中國的意圖抱有特殊的警惕和懷疑。原因之一就是中國對國企在國內和全球市場(chǎng)上的商業(yè)活動(dòng)影響很大且不透明，西方國家擔心中國國家石油公司會(huì )在正常的商業(yè)活動(dòng)之外，參與中國在海外的其他戰略利益。中國國企對上游的并購引發(fā)了西方最多的擔心，他們擔心中國通過(guò)國家石油公司的地下資產(chǎn)鎖定石油供應并扭曲國際石油市場(chǎng)，從而損害其它經(jīng)濟體。由于中國的標準做法是尋求一條政治路線(xiàn)為其國有石油公司取得東道國政府的青睞得以進(jìn)入該國市場(chǎng)，這種做法加劇了西方的擔憂(yōu)，擔心能源安全只不過(guò)是更廣泛的中國地緣戰略中的一個(gè)構成部分。

所有這些擔憂(yōu)的背景是對政府主導的中國能否在現存的自由經(jīng)濟秩序中成為一個(gè)“負責任的利益攸關(guān)者”一直存在爭議，并且中美之間廣泛的戰略競爭正變得越來(lái)越深入。

對能源市場(chǎng)影響有限

在2010年，中國國家石油公司控制的海外股本油田的產(chǎn)量只占到全球石油出口的2%多。到2020年，中國海外股本油田產(chǎn)量最樂(lè )觀(guān)的預計為每天200萬(wàn)桶，而全球石油供應將保持每天7000萬(wàn)桶，這樣的產(chǎn)量將穩定持續到2035年。這意味著(zhù)中國將扭曲全球石油供應和威脅其他國家能源安全的觀(guān)點(diǎn)是危言聳聽(tīng)。

在石油儲量方面，重要的富油國也不會(huì )允許任何石油進(jìn)口國，包括中國鎖定本國大量的石油資源。

中國與伊朗和俄羅斯等國的貸款換石油協(xié)議也讓一些國家擔心。但這些協(xié)議涉及的金額和數量都不足以使中國能夠影響全球的石油市場(chǎng)格局。

中國石油外交的真正含義

對中國能源安全地緣戰略的智慧的懷疑與日俱增。有些分析家認為通過(guò)全面參與國際大宗商品市場(chǎng)能夠更好地實(shí)現能源安全的目標，另一些人則認為中國的石油外交正在把中國推向賤民國家，最終會(huì )對中國產(chǎn)生損害。

中國國家石油公司通常溢價(jià)購買(mǎi)股本石油資產(chǎn)，卻最終把大部分石油在當地或地區商品市場(chǎng)出售。貸款換石油協(xié)議包含相當大的政治經(jīng)濟風(fēng)險。也沒(méi)有證據顯示美國想要或是能夠扭曲國際能源市場(chǎng)以損害中國。盡管如此，中國規避能源市場(chǎng)風(fēng)險的決心卻不會(huì )改變。使用政府之手來(lái)安排國有企業(yè)稱(chēng)雄于關(guān)鍵市場(chǎng)對中國共產(chǎn)黨保持其在迅速現代化的經(jīng)濟中的經(jīng)濟影響力至關(guān)重要。在“走出去”的指令下制造出巨型國家石油公司是能源和經(jīng)濟安全，乃至政權安全的一個(gè)重要組成部分。

在很多方面，中國是在開(kāi)發(fā)被西方公司忽略的國家中的機會(huì )，這些國家要么被視為賤民國家并遭到制裁，要么具有高得令人無(wú)法接受的政治和經(jīng)濟風(fēng)險。帶有中國政治經(jīng)濟特色的把政治和商業(yè)結合在一起的想法和做法通常在這些國家能夠大行其道－因為這些國家需要寶貴的不帶監管和改革條件的資金。

沒(méi)有證據表明中國的石油外交有預謀故意損害美國和其他西方國家在世界各地的利益。但在對石油資產(chǎn)的機會(huì )主義搜尋中，中國的國家石油公司與一些西方企圖孤立的政權建立了全面的關(guān)系。無(wú)論何時(shí)何地，只要有重要的能源資產(chǎn)出售，中國國家石油公司就會(huì )不顧任何政治、外交、商業(yè)或者倫理問(wèn)題參與競標。

中國拒絕加入相關(guān)組織的邀請很能說(shuō)明問(wèn)題。原因之一就是加入這些組織需要更加透明的展示與其他國家的能源協(xié)議（特別是蘇丹和伊朗）。北京經(jīng)常把多邊合作看作是推進(jìn)美國和西方國家利益的“特洛伊木馬”。

中國能源安全政策影響外交，而非能源

很多證據都表明中國的地緣戰略并未能真正推進(jìn)中國的能源安全目標，特別是石油安全。中國絕大部分石油進(jìn)口來(lái)自于公開(kāi)交易的本地及國際大宗商品市場(chǎng)，面臨的最嚴重的威脅是主要石油生產(chǎn)國中斷供應，但此類(lèi)因素超出了中國政府的控制范圍。此外，美國海軍在和平時(shí)期攔截去往中國的油輪是不可想象的。面對這樣的現實(shí)，很容易認為中國的能源不安全感是建立在一個(gè)毫無(wú)意義的偏執和誤解之上，因此也應該不難勸說(shuō)中國政府放棄尋找石油的地緣戰略思維。然而，持久的國內和地緣政治因素使得中國無(wú)法以更具“智慧”的，基于市場(chǎng)的觀(guān)點(diǎn)尋求滿(mǎn)足其能源需求的戰略和措施。盡管如此，中國的能源政策尚不足以在國際能源市場(chǎng)引發(fā)嚴重破壞。中國能源政策最大的危害就在于其為一些國家－如伊朗－提供了外交保護，并給美國，西方，以及那些尋求更廣泛地加強自由主義國際秩序的國家和組織制造了外交問(wèn)題。即使我們所能期待的最好結果就是中國的實(shí)用主義帶來(lái)能源政策的改變，這也仍然將是一段動(dòng)蕩的旅途。能源政策和對資源的競爭僅僅是令人不安的現實(shí)的一個(gè)重要表現形式而已。