重新劃分財權和事權

　　《21世紀》：十七大強調了建立和健全財力與事權相匹配的財稅體制，這個(gè)原則如何在中央政府、地方政府的財政關(guān)系中體現？

　　賈康：黨的十七大報告中，提出“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”的要求。這一表述是建立在過(guò)去中央全會(huì )文件中已形成的“建立健全與事權相匹配的財稅體制”要求的基礎上的，但具有更明確的要點(diǎn)、更豐富的內涵。

　　財政體制是處理政府與企業(yè)、中央與地方、政府與居民分配關(guān)系的穩定性制度安排。在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟中，能夠適應經(jīng)濟管理體制總體模式的財政體制，是以分稅制為基礎的分級財政體制，需要中央和地方各級合理清晰地規定政府的事權即支出職責，以適應政府職能轉變、構建公共財政的需要。

　　各級政府為履行好其事權，必須解決財力來(lái)源問(wèn)題和財力使用效率問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，使各級政府財力與其事權相匹配，才能使各級政府都能提供本層級上應提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。在這方面，目前存在著(zhù)突出問(wèn)題，一是欠發(fā)達地區普遍感到財力不足；二是許多地方(尤其是中西部)的基層(縣級以下)存在財政困難；三是與前兩者密切相關(guān)、在中央未賦予地方舉債權的情況下，地方各級變相舉借債務(wù)的規模不小、問(wèn)題不少。解決這些方面的問(wèn)題，是實(shí)現“財力與事權相匹配”目標的關(guān)鍵。

　　《21世紀》：事權劃分方面，還需進(jìn)行哪些改善？

　　賈康：事權劃分的關(guān)鍵所在，一是合理劃分投資權。從中長(cháng)期看，中央政府可以有限介入為數不多的大型、長(cháng)周期、跨地區重點(diǎn)建設項目，地方政府則從一般競爭性投資領(lǐng)域退出，收縮到公益性公共工程和公共服務(wù)設施的領(lǐng)域內，從而理清多年來(lái)中央、地方在投資權上的糾葛，進(jìn)而由粗到細形成各級政府間的事權分工明細單。二是以“省直管縣”、“鄉財縣管”等改革推行財政層級的“扁平化”，進(jìn)而拉動(dòng)“減少行政層級”的綜合配套改革，有效降低行政成本。

　　我國在1994年以后分稅制的發(fā)展道路上取得了一系列的進(jìn)步，但是也出現了財力和事權的背離。在五個(gè)層級的政府和財權中，地方四個(gè)層級的財力重心越來(lái)越向更高層的省和市提升，而事權出現了向基層縣和鄉下壓的情形，造成了基層財政的困難。

　　對這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)有很多的探討，我和其他研究者提出了一個(gè)解決省以下體制問(wèn)題的基本思路就是，在中國推行財稅體制的扁平化改革。具體做法是通過(guò)鄉財縣管和省管縣的改革，將原來(lái)的五個(gè)層級財政轉化為中央、省和市縣三個(gè)層級，力求實(shí)現三級架構中“一級政府，一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級產(chǎn)權，一級舉債權”的體制。

　　《21世紀》：在合理配置財力方面，可以采取哪些具體措施？

　　賈康：財力與事權相匹配的相關(guān)制度建設的要點(diǎn)，主要包括合理的財權(稅基)配置和科學(xué)、有力的轉移支付制度以及適當探索地方政府公債制度三個(gè)方面。

　　要使財力與事權匹配，首先要在制度層面解決好分稅制中的財權配置(稅基配置)問(wèn)題。我國復合稅制中的20多個(gè)稅種，哪些應歸中央，哪些應歸省，哪些應放在市、縣，哪些在一定歷史時(shí)期內應處理為共享稅，以及地方必要的稅種選擇權、稅率調整權、收費權，都屬于這個(gè)層次的問(wèn)題。

　　總體上看，中央政府為履行宏觀(guān)調控職能，應當掌握有利于維護統一市場(chǎng)正常高效運行、流動(dòng)性強、不宜分隔、具有宏觀(guān)經(jīng)濟反周期“穩定器”功能的稅種(如個(gè)人所得稅)以及有利于貫徹產(chǎn)業(yè)政策的稅種(消費稅等)；地方政府為履行提供區域性公共產(chǎn)品和優(yōu)化轄區投資環(huán)境的職能，應當掌握流動(dòng)性弱、具有信息優(yōu)勢和征管優(yōu)勢、并能和自身職能形成良性循環(huán)的稅種(不動(dòng)產(chǎn)稅等)。

　　當然，即使較好地做到了事權與財權的呼應和匹配，也決不等于做到了“財力與事權”的匹配。因為同樣的稅基，在發(fā)達和欠發(fā)達地區的豐裕程度很可能大不相同，體制設計中，必須在盡可能合理配置財權之后，再配之以合理、有力的自上而下的轉移支付。我國轉移支付的發(fā)展方向，是擴大較為客觀(guān)合理的“因素法”一般轉移支付的數量和比重，同時(shí)適當控制和優(yōu)化專(zhuān)項轉移支付，進(jìn)一步縮小乃至最終取消因考慮既得利益而存在的“稅收返還”。

　　再有，從分稅分級體制長(cháng)遠發(fā)展考慮，還應探索在控制、消化地方政府已有債務(wù)的前提下，如何結合《預算法》的修改，在設定規范、透明的程序和必要的制約條件的情況下，適當發(fā)展規范的地方政府市政債等地方公債，這也是使我國地方政府財力與其事權相匹配的一個(gè)值得關(guān)注的制度創(chuàng )新。