《21世紀》：財政體制改革是最早的改革措施之一，可不可以說(shuō)，財政體制是改革的突破口，財政改革是整體改革的先導？財政體制改革與整體改革之間的是什么關(guān)系？

　　賈康：十一屆三中全會(huì )后，我國進(jìn)入改革開(kāi)放的新時(shí)期?！爸挥懈母锊庞谐雎贰背蔀橹鲗缘挠^(guān)點(diǎn)，可是問(wèn)題堆積如山，改革從何改起，找不到任何現成答案。當時(shí)面臨“突破口”的選擇，主要有三項：一是農村改革，二是建立經(jīng)濟特區，三是實(shí)行財政管理體制改革。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間醞釀，在全國絕大部分省、自治區實(shí)行“劃分收支，分級包干”的財政體制(當時(shí)京、津、滬三個(gè)直轄市仍延續“收支掛鉤，總額分成，一年一定”體制)。

　　財政是否應該成為改革的突破口，當時(shí)也有爭論，時(shí)任世行駐中國代表處首席代表的林重庚先生就曾表示：中國的宏觀(guān)管理體制改革其實(shí)不應從財政開(kāi)始，而應從計劃開(kāi)始，這樣就容易把改革的內在關(guān)系理順。對此，我提出了不同的看法，在中國改革之初的現實(shí)條件下，由指令性計劃維系著(zhù)運轉的社會(huì )再生產(chǎn)這部前行車(chē)輛，是無(wú)法“停車(chē)檢修”的。強行停車(chē)做大修，各方面接受不了，就要出亂子。在又要保證國民經(jīng)濟的基本運轉，又要啟動(dòng)模式轉換的條件下，只有先從財力增量的分配格局調整入手，向地方政府放權，才能使傳統的體制有所松動(dòng)，為以后計劃、物價(jià)、工資、企業(yè)等方面的改革提供空間。應該說(shuō)，分權在宏觀(guān)層面是從財政作為突破口開(kāi)始的，從1980年財政“分灶吃飯”到1984年打開(kāi)“突破口”之后的種種安排，為其后啟動(dòng)城市改革和宏觀(guān)、微觀(guān)配套改革準備了條件。

　　《21世紀》：1980年的“劃分收支、分級包干”與改革之前的權利下放有很多相似之處。改革之前的分權常常導致經(jīng)濟混亂，但1980年的改革卻沒(méi)有導致同樣的結果，原因是什么？為什么1980年之后的財政改革成果能夠穩固下來(lái)？

　　賈康：1980年，在經(jīng)濟體制改革中又一次下放權利，并按照經(jīng)濟管理體制規定的隸屬關(guān)系，明確劃分中央財政和地方財政的收支范圍，實(shí)行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制。財政向地方下放之后，在企業(yè)層次上先后進(jìn)行了企業(yè)基金制和企業(yè)利潤留成制的改革試驗，又進(jìn)行了兩步利改稅，試圖通過(guò)放權讓利和規范政府與企業(yè)的分配關(guān)系，使企業(yè)成為權責利結合的獨立的商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。由于思想路線(xiàn)和經(jīng)濟建設的指導方針在“撥亂反正”后回到了實(shí)事求是的正確基點(diǎn)上，其他方面的改革也明智地漸進(jìn)展開(kāi)，“分灶吃飯”的財政改革才得到了較好的推進(jìn)。

　　《21世紀》：1985年和1988年的財政體制改革做了一些調整，但還是“財政包干”，“包干”的財政體制對改革有哪些方面的影響？

　　賈康：在實(shí)行稱(chēng)為“包干”的財政體制改革的同時(shí)，不僅調整了財政的預算管理，也在其它方面取得了重要進(jìn)展：如調整國家與企業(yè)的分配關(guān)系，擴大企業(yè)留利和更新改造資金規模并對國有企業(yè)也開(kāi)征所得稅；形成多稅種配合發(fā)揮作用的復合稅制；改革基本建設資金管理辦法；改革行政事業(yè)單位管理體制與財務(wù)制度，強化支出約束機制等。但是，“分灶吃飯”框架內的財政包干制卻始終未能消除傳統體制弊病的癥結，因為這種包干仍屬“行政性分權”，是從原來(lái)的“條條為主”改變到“塊塊為主”，各級政府始終熱衷于多辦“自己的企業(yè)”和對“自己的企業(yè)”過(guò)多干預，使放權難以真正放到企業(yè)。并且，造成大量的低水平重復建設、地區封鎖、市場(chǎng)分割。

　　此外，地方和中央對上解或補助數額“討價(jià)還價(jià)”，各地都傾向于增加支出基數，壓縮收入基數，提高分成比例。同時(shí)，預算支出雖“分級包干”，但在許多具體事項上不能劃清范圍，結果“包而不干”，最后矛盾集中反映到中央財政，造成“打破了統收，卻實(shí)際并未打破統支”的困難局面，中央日子過(guò)不去，又反過(guò)來(lái)向地方財政尋求財力，“分灶”之后，調整基數與讓地方“做貢獻”的做法屢屢發(fā)生。國家財力分散，中央財政本級組織的收入不能滿(mǎn)足本級支出的需要，必須依靠地方財政的收入上解來(lái)平衡中央級收支，在很大程度上促成了中央政府調控能力弱化和中央財政的被動(dòng)局面，宏觀(guān)政策意圖的貫徹很難得到充分的財力保證。

　　《21世紀》：1980年代之后，地方的談判能力似乎大大增強，財政體制改革更加顧及地方利益，這特別明顯地體現在1994年的分稅制改革中，保留了之前地方的一塊既得利益，使得分稅制改革不夠徹底。

　　賈康：是的。改革的成本或代價(jià)，表現出非常明顯的“棘輪效應”，即每當財力的支持、扶助和政策的優(yōu)惠形成地方的既得利益后，便只能順向調增，不能逆向調減。因此，每當某項改革措施出臺，都要伴隨財政或中央財政“讓一塊”“好處”，承包、稅利分流、分稅制等等，概莫能外。各方既得利益的剛性，與改革所內含的調整利益格局的要求發(fā)生著(zhù)極大的抵觸，因而可用的調整方式，基本上只剩下了緩慢的增量調節。