1.發(fā)展概況

    轉基因農作物。2005年，全世界轉基因農作物種植面積約在2．22億英畝。種植轉基因農作物的國家達21個(gè)，大量種植的品種有4個(gè)（大豆、玉米、棉花和油菜），主要集中在5個(gè)國家。美國種植的面積為全世界的55％，阿根廷19％，巴西10％，加拿大7％，中國4％。

    2005年，美國經(jīng)動(dòng)植物健康檢查服務(wù)局（APHIS）批準種植的轉基因農作物種類(lèi)有60項，大部分與大豆、棉花和玉米有關(guān)。據美國農業(yè)部農業(yè)數據統計局發(fā)布的信息，2006年，美國種植的轉基因大豆占其總面積89％，棉花（丘陵地帶）82％，玉米61％。轉基因品種的應用帶來(lái)了農業(yè)增產(chǎn)增收，對雜草和病蟲(chóng)害的控制效果最為明顯。

    抗除草劑農作物經(jīng)過(guò)轉基因工程，不至于與雜草一起被除草劑殺死。轉基因大豆、棉花的抗（除草劑）藥性都有長(cháng)足的進(jìn)展，而轉基因玉米的抗藥性有待進(jìn)一步提高?？钩輨┠芰姷霓D基因作物通常稱(chēng)為“Roundup Ready”，原因是他們對孟山都公司ROUNDUP牌除草劑（草甘膦）有較強的抗藥性。

    其它批準種植的轉基因農作物有：亞麻、木瓜、土豆、菊苣、油菜、水稻、甜菜、煙草以及西紅柿。以上轉基因農作物沒(méi)有大規模種植，市場(chǎng)上也比較少見(jiàn)。盡管轉基因的麥子和水稻以及甜菜、亞麻、菊苣受到了政府的支持，但是，因生產(chǎn)者或消費者都沒(méi)有接受他們的心態(tài)，而得不到大面積推廣。

    據美國農業(yè)部發(fā)布的消息，從1987—2005年，APHIS批準了轉基因農作物田間試驗共1．07萬(wàn)次，旨在擴大生物技術(shù)研發(fā)效果。有關(guān)轉基因玉米的田間試驗達5000次，隨后的品種試驗有大豆、土豆、棉花、西紅柿和麥子?？钩輨┖涂瓜x(chóng)害的農作物試驗達6700次。其它方面的試驗包括：農產(chǎn)品質(zhì)量、抗病毒或抗真菌以及抗干旱特性等。

    轉基因畜牧產(chǎn)品。商品化轉基因畜牧產(chǎn)品為數不多，多數集中在奶制品上。凝乳酶（應用生物技術(shù)研制的一種酶）已廣泛用于奶酪制作之中。牛生長(cháng)激素（BST，也稱(chēng)為牛生長(cháng)荷爾蒙）通過(guò)基因工程可以進(jìn)行批量生產(chǎn)。1993年，美國食品及藥物管理局（FDA）首次批準使用轉基因的BST。據報道，美國對其30%的奶牛使用了BST，產(chǎn)奶量增長(cháng)了10％~15％。一些畜牧生物技術(shù)研發(fā)成果，有著(zhù)很好的應用到，特等待商品化。

    （1）轉基因食品

    美國70％的食品含有某種轉基因的玉米和大豆成分。美國政府認為，食品和轉基因農作物與傳統農產(chǎn)品生產(chǎn)方式基本一樣，無(wú)需進(jìn)行隔離或貼標簽。

    （2）轉基因技術(shù)的應用前景

    可進(jìn)一步開(kāi)發(fā)抗蟲(chóng)害和抗除草劑轉基因農作物品種，并把所取得的科研成果用于其它農作物：如：麥子和水稻、紫花苜蓿、花生、向日葵、林業(yè)、甘蔗、蘋(píng)果、香蕉、生菜、草莓以及其它水果和蔬菜品種。此外，通過(guò)轉基因工程，提高植物光合作用，更加有效應用氮，開(kāi)發(fā)抗干旱和抗霜凍農作物。

    對食品加工和消費者來(lái)說(shuō)，一系列的轉基因農作物品種即將出現，如：低飽和脂肪油菜籽、含抗癌物質(zhì)的西紅柿、含-胡蘿卜素（維他命A前體）的大米。

    那些通過(guò)轉基因開(kāi)發(fā)還沒(méi)有商品化的植物有可能成為生產(chǎn)藥物化合物的“工廠(chǎng)”。

    2.監管架構與政策體系

    （1）國會(huì )

    總體來(lái)說(shuō)，美國國會(huì )一直是支持轉基因產(chǎn)品的，盡管有些議員對轉基因食品及其管理提出警示性意見(jiàn)。在行政當局對歐盟轉基因食品進(jìn)口延期批準正式挑戰時(shí)，參議院于2003年5月通過(guò)決議，支持政府的行動(dòng)。眾議院于2003年6月10日以338票贊成，80票棄權，通過(guò)內容相似的決議案。國會(huì )要求政府組織跨部門(mén)小組推動(dòng)農業(yè)生物技術(shù)的協(xié)調。

    2006年5月，眾議院議員提出轉基因動(dòng)植物綜合管理框架議案，但未獲得通過(guò)。

    國會(huì )將繼續通過(guò)年度撥款形式，資助農業(yè)部各種生物技術(shù)的研發(fā)活動(dòng)。農業(yè)部年度用于生物技術(shù)相關(guān)項目經(jīng)費超過(guò)3億美元，其中2/3用于研發(fā)。APHIS下屬BRS（員工70人）2006財年的經(jīng)費預算為1050萬(wàn)美元。農業(yè)部所屬的其他部門(mén)也有一定的經(jīng)費資助生物技術(shù)項目。

    （2）生物技術(shù)產(chǎn)品管理框架

    美國聯(lián)邦政府對生物技術(shù)產(chǎn)品管理是根據白宮科學(xué)技術(shù)辦公室1986年發(fā)布的生物技術(shù)產(chǎn)品管理框架執行的。主要原則是注重管制基因工程產(chǎn)品的特性和獨特的品質(zhì)，而不是生產(chǎn)方法?？蚣芤劳鞋F有行政管理部門(mén)以及傳統培育技術(shù)的經(jīng)驗，確保生物技術(shù)研究和產(chǎn)品的安全。聯(lián)邦政府負責生物技術(shù)產(chǎn)品管理的部門(mén)有：美國農業(yè)部的動(dòng)植物健康檢查服務(wù)局（APHIS）；美國衛生與公眾服務(wù)部的食品及藥物管理局（FDA）；美國環(huán)境保護局（EPA）。

    APHIS負責美國動(dòng)植物進(jìn)口、各州間流動(dòng)、轉基因植物田間試驗等方面的管理。

    FDA根據聯(lián)邦法，負責食品、動(dòng)物飼料添加劑、人類(lèi)和動(dòng)物（包括通過(guò)生物技術(shù)研發(fā)的）藥品管理，確保人類(lèi)衛生健康不受損害。聯(lián)邦食品、藥品及化妝品法規定，所有食品和飼料生產(chǎn)商必須確保其（國內或進(jìn)口）產(chǎn)品在市場(chǎng)上安全并貼有相關(guān)內容標簽。因此，國內和進(jìn)口的食品和飼料（無(wú)論是否是轉基因食品）的標準是一樣的。任何食品添加劑，包括采用生物技術(shù)，在未獲得FDA批準前，不得上市。同時(shí)，任何已被確認使用安全（GMS）的添加劑無(wú)需審批。

    為了協(xié)助轉基因食品和飼料制造商自覺(jué)遵守國家法律，FDA曾鼓勵他們參加一項由FDA主辦的自愿咨詢(xún)活動(dòng)。結果，美國市場(chǎng)銷(xiāo)售的所有轉基因食品制造商都參加了自愿咨詢(xún)活動(dòng)。此外，不含添加劑的食品和飼料在上市前無(wú)需FDA的審批。但是，1992年5月，FDA宣布了一項政策，要求所有轉基因食品都要通過(guò)特別評估，檢查轉基因產(chǎn)品與傳統品種對比是否發(fā)生意想不到的基因效果，是否改變了營(yíng)養成分，是否增加了毒素，是否含有來(lái)自其它植物的過(guò)敏源，是否含有工業(yè)或藥性物質(zhì)。

    2006年6月，FDA發(fā)布了一項新政策，鼓勵食品開(kāi)發(fā)（包括應用生物工程技術(shù)開(kāi)發(fā)）商，向FDA提供植物品種開(kāi)發(fā)早期所使用蛋白方面的信息。

    EPA負責所有種類(lèi)殺蟲(chóng)劑的審批和管理，包括通過(guò)基因工程的抗蟲(chóng)害農作物（被人們稱(chēng)之為“與植物混為一體的殺蟲(chóng)劑”，PIPs）。FDA依據聯(lián)邦法，對PIPs進(jìn)行管理，并依法對食品中允許存有殺蟲(chóng)劑的安全劑量制定標準。FDA對新型殺蟲(chóng)劑商品化前小型的田間試驗采取報備制監管，對大型田間試驗采取許可制管理。任何型號殺蟲(chóng)劑的田間試驗，FDA都要求制造商通過(guò)法律注冊程序，確保對環(huán)境無(wú)害。

    在實(shí)際工作中，以上3個(gè)聯(lián)邦政府機構對轉基因植物和食品的監督。

    （3）政策評估

    美國生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)、農產(chǎn)品集團以及以上3個(gè)聯(lián)邦政府部門(mén)所屬的許多科研部門(mén)列舉了許多研究報告認定，沒(méi)有證據證明轉基因農作物對環(huán)境和人類(lèi)健康會(huì )造成危害。研究報告通常結論為，目前轉基因農作物基本與傳統農作物一樣，沒(méi)有任何風(fēng)險，應逐項評估轉基因產(chǎn)品，美國目前生物技術(shù)和產(chǎn)品管理框架（合理）管理到位。此外，研究報告也就改進(jìn)監督提出了一些規章以及管理方面的意見(jiàn)。

    一些持批評意見(jiàn)的環(huán)保、消費者團體對美國現行法律能否充分保護人類(lèi)健康和環(huán)境提出質(zhì)疑。

    一些農業(yè)組織盡管并不積極主張采用新的法律，但對一些待批準狀態(tài)的新生物技術(shù)產(chǎn)品表示關(guān)注。

    2006年8月，美國農業(yè)部發(fā)布了其顧問(wèn)委員會(huì )關(guān)于生物技術(shù)和對世紀農業(yè)的報告。

    報告一致認為，政府對轉基因動(dòng)植物的監督和管理，需要建立一個(gè)清晰、透明、可預測、受信賴(lài)的管理程序。

    最近，FDA對新植物品種的食品安全指導性政策進(jìn)行了一次評估，這項行動(dòng)被普遍認為是對商品糧中參雜少量其它品種（AP）政策調整的前奏。生物技術(shù)工業(yè)組織（BIO）表示對FDA現行政策的支持，并認為，FDA的AP政策基本保證了糧食的安全，偶爾出現AP事件是植物生物學(xué)、種子培育、商品糧食運輸中的自然現象。幾個(gè)食品工業(yè)的管理層人士認為，FDA的AP政策是有相當的科學(xué)性的。不過(guò)，持批評意見(jiàn)的組織，如專(zhuān)門(mén)從事食品安全和環(huán)境保護的組織、食品安全中心（CFS）指出，FDA的AP政策不是在對轉基因食品的安全起到監督作用，而是在相當程度上鼓勵轉基因食品對糧食供應的污染。政策沒(méi)有能明確闡明轉基因食品被公眾接受的質(zhì)量要求，包括AP現象的可接受范圍。

    近幾年，為了提高其管理及監督能力，APHIS采取了一系列的行動(dòng)：新組建了生物技術(shù)管理服務(wù)辦公室（BRS）；加大了轉基因動(dòng)植物執法監督部門(mén)的力量；加強了對轉基因制藥以及工業(yè)原料植物品種許可的管理。

    APHIS在評估其現行生物技術(shù)政策時(shí)，注意聽(tīng)取公眾對政策調整的意見(jiàn)。

    農業(yè)部監察長(cháng)辦公室（OIG）在2005年12月的審計報告中批評APHIS生物技術(shù)的管理。OIG認為，APHIS批準了轉基因植物田間的試驗多達10 600多項，分別在49 300多個(gè)地點(diǎn)實(shí)施，但對試驗的監管不夠?？茖W(xué)試驗批準和過(guò)程監督不足增加了轉基因植物對環(huán)境造成危害的風(fēng)險。

    美國對生物技術(shù)管理方式與許多貿易伙伴國形成差異。歐盟、日本、南朝鮮、新西蘭以及澳大利亞都已或正在建立把轉基因食品與傳統食品分開(kāi)，并貼標簽的銷(xiāo)售體系。在這些國家，許多消費者甚至政府官員對轉基因食品懷有很大的疑慮。出現管理上的差異可以部分說(shuō)明，在國際上，人們接受轉基因食品的標準仍在演變之中。為此，美國科學(xué)家間存有不同的看法，貿易摩擦也有所增加。

    3.出口爭議

    （1）轉基因水稻事件

    盡管美國已有幾個(gè)轉基因水稻品種通過(guò)政府批準，可以商品化，但是沒(méi)有上市，也沒(méi)有上市的具體計劃。2006年8月18日，美國農業(yè)部部長(cháng)宣布，在2005年大米（長(cháng)米）樣本中發(fā)現存有少量的政府沒(méi)有批準的轉基因品種。部長(cháng)和農業(yè)部的官員一再向大米市場(chǎng)和消費者解釋?zhuān)@件事對人的健康、食品安全和環(huán)境不會(huì )有任何危害。

    （2）美國與歐盟的爭議

    2003年5月，美國、加拿大和阿根廷向世貿組織（WTO）訴訟，抱怨歐盟事實(shí)上終止了其對新轉基因植物審批程序。美國農業(yè)利益集團指出：歐盟終止審批程序不僅阻礙了美國玉米和其它農產(chǎn)品出口歐盟，而且還加劇了全世界對生物技術(shù)農產(chǎn)品安全質(zhì)疑。美國和其盟國稱(chēng)，歐盟的終止行動(dòng)違反了WTO的規則——國家保護人們身體健康和環(huán)境的活動(dòng)必須建立在科學(xué)的基礎上，審批程序不得出現故意拖延現象。

    （3）生物安全協(xié)議

    喀他赫納（Cartagena）生物安全協(xié)議是1992年生物多樣性協(xié)定（CBD）的副產(chǎn)品，于2000年1月簽署，2003年生效。因為不是1992年生物多樣性協(xié)定的簽署國，美國不可能成為生物安全協(xié)議成員國。不過(guò)，為了使其貨物運輸不受協(xié)議影響，美國積極參加了協(xié)議文本起草工作。

    （4）發(fā)展中國家對待轉基因技術(shù)的態(tài)度

    在亞洲，許多國家的政府把轉基因技術(shù)看作是為增長(cháng)的人口提供更多食品的途徑。我國自1986年就開(kāi)始從事轉基因生物的研究，美國認為，我國可能會(huì )很快批準轉基因水稻的商品化。倘若如此，這將是有史以來(lái)人類(lèi)第一次把轉基因農作物作為主食，會(huì )在接受轉基因食品方面影響亞洲其他國家。

    4.主要問(wèn)題

    （1）食品安全和標簽

    （2）摻雜問(wèn)題

    摻雜（AP）是指無(wú)意摻入量很小的其它品種或物質(zhì)。這種現象可能在任何生產(chǎn)環(huán)節中發(fā)生，如：收割、儲存、市場(chǎng)。

    （3）環(huán)境問(wèn)題

    生物技術(shù)的支持者們認為，應用生物技術(shù)種植轉基因農作物對環(huán)境的益處大于傳統農作物的種植。傳統農業(yè)采用雜交方法改良品種遠沒(méi)有生物技術(shù)準確無(wú)誤。傳統農業(yè)雜交方法是通過(guò)不同變體或品種的個(gè)體的交配而產(chǎn)生的生物，最終形成具有理想特性的優(yōu)良的品種。生物技術(shù)不僅可改良品種，而且可以大量減少化學(xué)除草劑和殺蟲(chóng)劑的使用量，實(shí)現糧食增產(chǎn)。

    持反對意見(jiàn)的人士認為，與傳統育種不一樣，轉基因作物不是自然界產(chǎn)生的動(dòng)植物品種，對環(huán)境和自然帶來(lái)不可預測的風(fēng)險。作為活生物體，轉基因很難受到非常有效的控制，極易融入到自然中去，與野生植物雜交并取而代之，對生態(tài)系統的平衡造成破壞。具有耐除草劑的轉基因的種子和花粉也許有一天會(huì )演變成“超級野草”，所有的莊稼和野生作物都無(wú)法與它進(jìn)行抗爭。

    2002年，美國科學(xué)院的一份報告指出：沒(méi)有在轉基因植物對環(huán)境風(fēng)險與傳統的植物風(fēng)險間發(fā)現新差別。報告認為，目前，APHIS的生物技術(shù)管理系統比以往有了很大改進(jìn)，加大了對農產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程及其產(chǎn)品的監督。報告指出：APHIS的管理還存在一些急待改進(jìn)的地方：需增加管理程序的透明度；需讓更多的公眾參與管理；需加強經(jīng)批準的轉基因農作物并進(jìn)入市場(chǎng)后的生態(tài)監督。

    美國科學(xué)院最近的研究報告認為，一些轉基因生物體在自然生態(tài)系統中有生存能力，有可能與相鄰近野生植物雜交。報告要求轉基因生物體的開(kāi)發(fā)商考慮開(kāi)發(fā)誘發(fā)絕育的生物技術(shù)，以防止轉基因動(dòng)植物進(jìn)入大自然。由于沒(méi)有任何單項生物控制方法能100％有效，建議開(kāi)發(fā)商采用多種方法進(jìn)行控制。報告建議，加強控制方法的研發(fā)，并提高公眾信心。2004年，亞利桑那大學(xué)和得克薩斯州農工大的研究報告分別證實(shí)，轉基因玉米向鄰近非轉基因玉米田塊傳播。2004年9月，環(huán)保署的一個(gè)專(zhuān)家小組試驗表明：轉基因的花粉傳播的距離可以達13英里之外，遠比人們原先想象的距離長(cháng)。

    5.轉基因植物制藥

    全世界有幾百種轉基因植物在試驗用于制藥“工廠(chǎng)”。轉基因植物藥品可以用于治療癌癥、炎癥、心血管病、神經(jīng)病、代謝紊亂，也可以經(jīng)提取用于預防疾病的疫苗以及生物戰。轉基因生物制藥的推崇者們認為，轉基因植物制藥不僅可以替代傳統制藥品，而且可以有效地減低制藥成本。傳統制藥的建設需要在純培養基和制造設備方面有大量的投資。而轉基因植物制藥則廣泛應用現有的農業(yè)基礎設施，為農業(yè)的發(fā)展提供新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)。

    對轉基因植物制藥持反對意見(jiàn)的人士們擔心，如果像玉米（在美國廣泛種植，是轉基因研究的重要對象，每年進(jìn)行大規模飛機授粉）這樣的農作物用于轉基因植物制藥種植，會(huì )給糧食供應帶來(lái)什么樣的沖擊。2002年，內布拉斯加州在玉米種植的季節里用轉基因玉米進(jìn)行植物制藥試種，結果因疏忽與50萬(wàn)蒲式耳大豆混合，農業(yè)部不得不立即進(jìn)行隔絕檢疫，確?；煊修D基因玉米物質(zhì)的大豆不流入糧食供應系統之中。

    6.幾點(diǎn)啟發(fā)

    自20世紀80年代，轉基因技術(shù)及其產(chǎn)品問(wèn)世以來(lái)，其商業(yè)化發(fā)展極為迅猛。近年，全球市場(chǎng)上的轉基因食品已達到4000種以上。我國轉基因農作物的種植面積也已超過(guò)100萬(wàn)畝，有若干種轉基因植物已被批準商品化，進(jìn)入市場(chǎng)的轉基因食品有柿子椒和西紅柿。轉基因產(chǎn)品之所以發(fā)展如此迅速，主要是它可以解決人類(lèi)面臨的食物短缺問(wèn)題。我國人均耕地面積少，國情決定了不可能依靠擴大耕地面積來(lái)滿(mǎn)足人們的食品需求，只能走高科技發(fā)展之路。隨著(zhù)國內農產(chǎn)品和食品市場(chǎng)對外開(kāi)放的深度和廣度不斷加大，轉基因食品作為高科技產(chǎn)品，進(jìn)入普通百姓家是不可逆轉的趨向。

    轉基因食品又稱(chēng)基因改良食品，是利用基因工程技術(shù)將一種基因植入另一種動(dòng)物或植物中，使其成為一種它不能自然擁有基因品質(zhì)的食品。轉基因技術(shù)不僅能提高農作物的抗病蟲(chóng)害和抗雜草能力，減少農藥和除草劑的使用，使農作物的生產(chǎn)成本大大降低，還可以通過(guò)它培育出營(yíng)養成分增加或具有晚熟、保鮮功能的轉基因農產(chǎn)品。

    雖然從純技術(shù)層面來(lái)說(shuō)，轉基因技術(shù)是中性的，對人體不存在利弊的問(wèn)題，但由于轉基因食品是把一種外來(lái)的基因轉移到生物體中，所以可能有潛在的危險，它對人類(lèi)可能產(chǎn)生的負面影響主要表現在：有害基因擴散到環(huán)境中所產(chǎn)生的“基因污染”，潛在的危險往往在短時(shí)間內不一定被發(fā)現。因此，建議政府對此予以特別關(guān)注，加強對轉基因生物安全的管理：①建立權威的轉基因動(dòng)植物與轉基因食品安全性評價(jià)機構，對轉基因產(chǎn)品提出一系列管理技術(shù)規則和制度，以保護生物多樣性和人體健康。②組織科學(xué)研究單位對轉基因食品安全性評價(jià)的研究，要對轉基因食品進(jìn)行營(yíng)養學(xué)、毒理學(xué)和過(guò)敏反應的評價(jià)，并建立相關(guān)的重點(diǎn)實(shí)驗室，把生物安全問(wèn)題列入國家重點(diǎn)科研和投資項目計劃之內。③加強對轉基因食品標識工作，以利于培養健康、規范的轉基因產(chǎn)品市場(chǎng)。④建立與國際接軌的行之有效的轉基因生物跟蹤監測和監督報告制度。⑤加強對公眾的科學(xué)普及教育，加大對廣大民眾有關(guān)轉基因食品安全知識的宣傳與指引，使廣民眾對轉基因食品的消費擁有知情權，并具有選擇、接受安全的轉基因產(chǎn)品的能力。