公共支出管理需增加透明度

　　張通指出，中國近年來(lái)推進(jìn)的預算管理改革成效顯著(zhù)，但目前的公共支出管理體系還不盡完善，需要進(jìn)一步深化改革，其中一項重要改革內容，就是研究推進(jìn)政府會(huì )計改革。

　　中國現行政府預算會(huì )計制度存在的問(wèn)題，顯然也讓中國政府意識到了改革的必須。

　　中國現行預算會(huì )計體系的特點(diǎn)是，以現金收付制為會(huì )計核算基礎，實(shí)行預算會(huì )計體系，按單位類(lèi)型設置會(huì )計體系。

　　該體系存在的主要問(wèn)題是，一方面，缺乏統一規范會(huì )計準則體系和制度體系?，F行預算會(huì )計制度，各自獨立核算、相互分隔，不能形成有機整體，不能全面準確及時(shí)地反映政府資金和資源的整體運行情況。

　　另一方面，該體系核算范圍偏窄。各級財政部門(mén)只核算當年的預算收支情況，對于預算外資金、社會(huì )保險基金以及政府債權債務(wù)資金還沒(méi)有或者沒(méi)有完全納入政府會(huì )計核算范圍。

　　同時(shí)，以現金收付制為核算基礎，有些當期已經(jīng)發(fā)生的現金收支事項，不能在當期確認，比如，固定資產(chǎn)不計提折舊，不能全面反映政府財務(wù)資源和受托責任，不利于有效防范財政風(fēng)險。

　　此外，該體系缺乏政府財務(wù)報告制度。財政部門(mén)向同級人大報送的預算決算內容，缺乏資產(chǎn)負債等方面的信息，行政事業(yè)單位會(huì )計雖然有財務(wù)決算，但內容也不夠全面。

　　因此，建立一套有助于加強預算成本核算與業(yè)績(jì)考核，能夠比較全面、準確地反映一些長(cháng)期項目和債務(wù)信息，增加預算信息的完整性、可信性和透明度的會(huì )計體系成為必要。

　　在國家“十一五”規劃中，已經(jīng)明確提出要推進(jìn)政府會(huì )計改革?！爸袊七M(jìn)政府會(huì )計改革是順應加強公共支出管理的必然趨勢?！睆埻ㄕf(shuō)。

　　不僅是技術(shù)變更問(wèn)題

　　然而，改革的復雜性與敏感性似乎決定了，中國推進(jìn)政府會(huì )計改革，需要直面諸多挑戰。

　　張通表示，推進(jìn)政府會(huì )計改革是財政管理領(lǐng)域的一項基礎性變革，涉及面廣、技術(shù)性強，“不僅是會(huì )計技術(shù)變更問(wèn)題，更是管理理念更新問(wèn)題”。

　　由于歷史原因，中國的政府單位劃分范圍比較復雜，包括行政單位、事業(yè)單位、建設單位等。如何對這些單位進(jìn)行劃分，按照什么標準進(jìn)行劃分，哪些界定為政府單位，都是政府會(huì )計改革所必需妥善解決的問(wèn)題。

　　此外，現行預算會(huì )計制度，存在多套會(huì )計制度并存而且相互交叉的問(wèn)題。張通表示，如何對現行會(huì )計制度進(jìn)行整合，最終形成一套系統完整，適用于所有政府單位的政府會(huì )計準則和制度體系，工作量和難度都相當大。

　　另外一項重大挑戰是現金收付實(shí)現制如何向權責發(fā)生制轉變的問(wèn)題。

　　政府會(huì )計改革的一個(gè)大方向是要從當下的現金收付實(shí)現制逐步轉向權責發(fā)生制。與現金收付制比較，權責發(fā)生制更能客觀(guān)公正反映一定會(huì )計期間的費用水平和盈虧水平。但與此同時(shí)，權責發(fā)生制在全面、準確反映當期現金流方面也存在一定局限，需要收付實(shí)現制加以彌補。因此，應該在多大范圍程度實(shí)行權責發(fā)生制，如何分項目分重點(diǎn)實(shí)行這項改革，是需要漸進(jìn)妥善解決的問(wèn)題。

　　因此，張通強調，推進(jìn)政府會(huì )計改革應采取漸進(jìn)式的改革思路。

　　中國政府會(huì )計改革的初步設想是，按照“總體規劃，先易后難，重點(diǎn)突破，逐步推進(jìn)”的原則，重點(diǎn)研究解決界定政府單位范圍、構建政府會(huì )計準則和制度體系、制定政府年度財務(wù)報告制度、確定實(shí)施權責發(fā)生制的程度以及政府會(huì )計改革的相關(guān)配套措施問(wèn)題。

　　其中，中國現行預算會(huì )計管理單位，將可能不再劃分為行政單位和事業(yè)單位，而是按照社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下公共財政的要求，將具有公共功能的現行行政單位原則上劃為政府單位。

　　事業(yè)單位分三類(lèi)：一類(lèi)是公共功能較強的事業(yè)單位劃為政府單位；二類(lèi)是將不以盈利為目的，能夠通過(guò)非政府性收費等方式實(shí)現收支平衡的事業(yè)單位，劃為非營(yíng)利組織；三類(lèi)是競爭領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)單位劃分為企業(yè)。這方面的改革還要和中國整個(gè)政府機構的改革相協(xié)調。

　　在研究構建政府會(huì )計準則和制度體系方面，初步考慮分兩步走。

　　首先是制定統一的政府會(huì )計基本準則，明確政府會(huì )計核算原則。在科學(xué)規范和界定政府單位范圍基礎上，對資產(chǎn)負債收入匯率等會(huì )計要素的計量和確認標準，研究制定規范統一的基本準則。適用于各級政府所有的政府單位。

　　接下來(lái)，在政府會(huì )計基本準則的規范下，整合現行的預算會(huì )計制度，建立新的政府會(huì )計制度體系。包括建立政府總會(huì )計制度和政府單位會(huì )計制度。

　　在會(huì )計原則方面，中國還將考慮實(shí)行修正的權責發(fā)生制，并與政府會(huì )計準則的制定和發(fā)展步伐相適應，分部分、分步驟等實(shí)行權責發(fā)生制?！?