選擇 目前，很多地方正在經(jīng)歷經(jīng)濟利益與環(huán)境保護的艱難選擇。最近出臺的全國主體功能區規劃有望為這個(gè)“兩難”選擇提供有益的指導。 在市場(chǎng)需求與豐厚利益的驅動(dòng)下，一些西部省份已經(jīng)成為全國重要的能源供應基地、礦產(chǎn)開(kāi)采和冶煉基地，但也因此在一定程度上破壞了地下水資源。圖為有“中國煤礦之鄉”之稱(chēng)的內蒙古扎賚諾爾露天煤礦。

    6月中下旬，我國南方部分地區頻發(fā)的洪水給不少地方造成嚴重損失。緊接著(zhù)，7月初，40度以上的高溫便開(kāi)始席卷全國十幾個(gè)省區市?！?br /> 　
    在北京市民陳先生的印象中，今年以來(lái)，全國極端天氣出現的頻率似乎越來(lái)越高。“而在這背后一部分原因，便是我們對資源環(huán)境的過(guò)度開(kāi)發(fā)利用，對生態(tài)的破壞。”陳先生說(shuō)?！?br /> 　
    不過(guò)，讓陳先生感到欣慰的是，一項以資源環(huán)境等要素為考量基礎的規劃已經(jīng)編制完成，并已經(jīng)過(guò)國務(wù)院批復，不久后即將正式實(shí)施。國務(wù)院總理溫家寶6月12日主持召開(kāi)國務(wù)院常務(wù)會(huì )議，審議并原則通過(guò)《全國主體功能區規劃》?！　?/p>

    該規劃根據不同區域的資源環(huán)境承載能力、現有開(kāi)發(fā)強度和發(fā)展潛力，統籌謀劃未來(lái)人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮化格局，確定不同區域主體功能，并據此明確開(kāi)發(fā)方向和政策，推進(jìn)形成優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)主體功能區?！?br /> 　
    “這個(gè)規劃第一次對不應該進(jìn)行工業(yè)化和城市化的地區說(shuō)出了‘不’字。”國家“十一五”規劃專(zhuān)家委員會(huì )委員、“全國主體功能區規劃”課題組組長(cháng)樊杰在接受本報記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)?！?br /> 　
    樊杰認為，中國長(cháng)期以來(lái)都忽略了對國土開(kāi)發(fā)空間結構的整體部署，沒(méi)有一部規劃能夠告訴我們中國在20年、50年以后國土空間會(huì )是什么樣，也沒(méi)有一部規劃能夠告訴我們未來(lái)承受我國城鎮化的國土空間在哪里。而且，過(guò)去很長(cháng)一段時(shí)間內，人們普遍認為工業(yè)產(chǎn)品、農業(yè)產(chǎn)品是產(chǎn)品，但忽略了環(huán)境資源也是產(chǎn)品，也是可以被計算出價(jià)值的。樊杰認為，生態(tài)建設和工業(yè)化、城鎮化一樣，都是發(fā)展，都應該從發(fā)展中獲得效益?！　?br /> 　　
    規劃為何遲遲沒(méi)有出臺　
　　　
    推進(jìn)形成主體功能區是“十一五”規劃綱要提出的重要內容。早在2006年，主體功能區規劃的概念就被提出。此后，該規劃一直處于編制和完善過(guò)程中?！　?/p>

    “十一五”已經(jīng)進(jìn)入“收官”之年，如今規劃盡管已經(jīng)批復，但規劃全文卻為何至今沒(méi)有出臺？　

    樊杰對此認為，這個(gè)過(guò)程不止是編制規劃的工作過(guò)程，更加重要的是，這也是一個(gè)讓規劃的理念在更大范圍受到認可的過(guò)程?！　?/p>

    “新規劃有很多先進(jìn)理念。比如如何認識發(fā)展問(wèn)題，從過(guò)去追求GDP的增長(cháng)，到現在要進(jìn)行強調生態(tài)的、社會(huì )的和經(jīng)濟發(fā)展的綜合協(xié)調，這個(gè)轉變也需要很多時(shí)間。”樊杰說(shuō)?！　?/p>

    中國區域經(jīng)濟學(xué)會(huì )秘書(shū)長(cháng)陳耀也認為，規劃遲遲沒(méi)有出臺的原因之一在于思想和理論準備尚不充分?！　?“作為新時(shí)期全新的一種規劃理念，作為國土空間管制的一種新的制度安排，需要在理論上有系統而深入的研究，需要較強的科學(xué)理論支撐，惟有如此，才能對社會(huì )上各種質(zhì)疑作出有說(shuō)服力的解釋?zhuān)拍茉谌鐣?huì )形成廣泛的共識。”陳耀說(shuō)?！　?/p>

    陳耀認為，規劃內容不僅涉及到各地區的發(fā)展利益，同時(shí)也涉及到各部門(mén)的政策調整，尤其需要測算該規劃可能帶來(lái)的一些不平衡問(wèn)題，如對禁止和限制開(kāi)發(fā)區的轉移支付，財政部門(mén)需要估計可能的規模和能力的平衡。只有在各部門(mén)對規劃方案會(huì )簽完成，達成一致，才可能最終經(jīng)國務(wù)院批準出臺?！?/p>

    此外，陳耀告訴記者，“限制和禁止開(kāi)發(fā)區中的人口需要實(shí)施生態(tài)移民，如果不能給移民以滿(mǎn)意的安置，或者移民規模很大，而轉移支付標準很低，那么規劃受抵觸的可能性就很大。”　　

    在樊杰的調研過(guò)程中，主體功能區在利益分配的需求上也顯現出差異?！　?/p>

    “有一些積極要求多劃重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區，又有一些則希望多劃限制開(kāi)發(fā)區。他們的目標都是一樣的，都是爭取更多的發(fā)展機會(huì )。”樊杰說(shuō)，不過(guò)，共性的一點(diǎn)是，在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區上，每個(gè)省份都希望至少有一塊“國字招牌”?！　　　?/p>

    主體功能區劃推動(dòng)可持續發(fā)展　　　　

    陜西省社科院學(xué)術(shù)委員會(huì )副主任張寶通告訴本報記者，主體功能區規劃把全國區域進(jìn)行了準確劃分，有效保障了我國經(jīng)濟發(fā)展的可持續性。例如，需要保護的區域和生態(tài)比較脆弱的區域以及森林公園等都采用禁止開(kāi)發(fā)戰略，生態(tài)比較差的區域實(shí)行限制開(kāi)發(fā)，重點(diǎn)地區和優(yōu)化地區例如珠三角、長(cháng)三角等地區的發(fā)展會(huì )有更確切的政策依據。另外對指導各個(gè)地區，特別是各省都有了具體的宏觀(guān)調控指導意見(jiàn)，這些對我國快速發(fā)展是非常有必要的?！　?/p>

    陳耀也認為，全國主體功能區規劃最根本的影響在于改變過(guò)去國土空間開(kāi)發(fā)的無(wú)序、無(wú)度和盲目狀態(tài)，這種無(wú)序、無(wú)度和盲目的開(kāi)發(fā)主要表現在超越了當地的資源環(huán)境承載力。通過(guò)主體功能區規劃促使地區經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源和環(huán)境相協(xié)調，實(shí)現國家可持續發(fā)展的目的?！　?/p>

    正是由于主體功能區劃能有效推動(dòng)可持續發(fā)展，部分省區市的積極性還是相當高的。樊杰告訴記者，當時(shí)在對全國的國土空間進(jìn)行劃分時(shí)，專(zhuān)家組最擔心的問(wèn)題是，取消或縮小限制開(kāi)發(fā)區會(huì )成為地方政府的主流意見(jiàn)，但是結果讓我們很意外?！　?/p>

    “我記得在各個(gè)地方提出的10條意見(jiàn)中，有6條意見(jiàn)是要求增加限制開(kāi)發(fā)區或擴大限制開(kāi)發(fā)區的面積，且以中西部為主。這說(shuō)明，二三十年的發(fā)展經(jīng)驗和教訓已經(jīng)讓這些地區意識到這個(gè)問(wèn)題。”樊杰說(shuō)?！　?
重慶市發(fā)展改革委主任楊慶育告訴本報記者，重慶市早在2004年就開(kāi)始了主體功能區規劃的前期工作，作為全國主體功能區規劃編制試點(diǎn)8個(gè)省市之一，重慶市委、市政府高度重視，重慶市發(fā)展改革委作為規劃編制牽頭部門(mén)，對此項創(chuàng )新性工作進(jìn)行了積極探索與實(shí)踐?！　?/p>

    浙江寧波也早在2005年就開(kāi)始著(zhù)手進(jìn)行主體功能區劃的探索。寧波市發(fā)展改革委副主任詹榮勝告訴本報記者，2005年初，寧波市發(fā)展改革委就委托中科院南京地理和湖泊研究所，專(zhuān)題做了寧波市域空間開(kāi)發(fā)適宜性分區研究?！　?/p>

    而江西省《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟區規劃》之所以出現“生態(tài)經(jīng)濟區”字樣，正是當地政府的主動(dòng)要求。江西省發(fā)展改革委有關(guān)負責人告訴記者，《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟區規劃》就很好地體現了主體功能區理念?！　　　≌w部署國土開(kāi)發(fā)空間　　　　

    不久前，黨中央和國務(wù)院召開(kāi)了西部大開(kāi)發(fā)工作會(huì )議，提出要奮力將西部大開(kāi)發(fā)推向深入。在陳耀看來(lái)，未來(lái)10年，國家無(wú)疑將加大對西部地區的支持力度，“如何又加快西部發(fā)展又體現主體功能區的要求，是必須處理好的問(wèn)題”?！　?/p>

    實(shí)際上，陳耀所說(shuō)的難題是主體功能區劃和其他區域發(fā)展總體戰略、國土規劃、區域規劃處理好關(guān)系的問(wèn)題?！　?/p>

    陳耀認為，這個(gè)關(guān)系實(shí)質(zhì)是發(fā)展與保護的關(guān)系。要處理好這些方面的關(guān)系，就要做到在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展，實(shí)現發(fā)展與保護的“雙贏(yíng)”?！　?/p>

    樊杰認為，我國是一個(gè)資源發(fā)展條件和經(jīng)濟基礎差別非常大的國家，長(cháng)期以來(lái)，忽視了對國土開(kāi)發(fā)空間結構的整體部署。樊杰認為，這種缺失包括兩個(gè)方面，從時(shí)間上看，沒(méi)有一個(gè)規劃能夠告訴我們中國在20年、50年以后，國土空間是什么樣子。進(jìn)入城鎮化加速期的中國，有1億人口進(jìn)城就需要培養出100個(gè)百萬(wàn)人口的城市，這100個(gè)城市要出現在中國的什么地方更為合理？那么現在對這些地區就應該在政策上加以引導，在基礎設施建設上有所引導?！　?/p>

    而從規劃范圍來(lái)看，可能有些規劃，例如城市發(fā)展規劃也會(huì )涉及到20年的時(shí)間段，或者是一些部門(mén)規劃，比如交通運輸規劃會(huì )展望到2030年，但總體上缺乏一個(gè)綜合規劃。樊杰告訴記者，《全國主體功能區規劃》是一個(gè)最高層面的戰略規劃，或許能夠彌補這兩個(gè)方面的缺失?！　?/p>

    張寶通也認為，主體功能區規劃必須和其他經(jīng)濟戰略相互補充，這樣才能達到更好的效果，因為單靠一個(gè)戰略是不夠的，應該用區域主體功能規劃來(lái)充實(shí)和完善其他經(jīng)濟戰略?！　　?/p>

    實(shí)行多元化考核機制　　　　

    由于牽涉到多方面的利益關(guān)系，尤其是中央和地方的發(fā)展博弈，很多人擔心主體功能區劃最后也遭遇“墻上掛掛”的命運?！　?/p>

    如何避免主體功能區劃遭遇“墻上掛掛”的命運，陳耀認為，必須對主體功能區規劃要賦予法律效應。此外，陳耀認為，要充分發(fā)揚民主，要廣泛征求當地人民群眾的意見(jiàn)，不能只是規劃專(zhuān)家和領(lǐng)導定案?！　?/p>

    而詹榮勝也表示，要讓規劃能順利實(shí)施就要增強規劃的可操作性。“主體功能區的劃定必須建立明確可操作的方法和指標體系，并在保持行政單元完整性的基礎上，制定差別化的區域開(kāi)發(fā)政策，使主體功能區劃真正成為促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展的重要手段。”　　

    樊杰告訴記者，“規劃要協(xié)調不同利益之間的關(guān)系，如部門(mén)利益之間的沖突，國家與地方利益之間的沖突等。這在規劃里是成立的，不是錯誤的。”樊杰認為，我國最核心的問(wèn)題實(shí)際上是政府考核制度，尤其是地方對GDP的崇拜?！　?/p>

    他建議，應該把主體功能區規劃作為制定干部考核指標的一個(gè)重要依據，對應于不同地區承擔的功能，制定相應的干部考核指標體系?！　?/p>

    在政績(jì)考核方面，詹榮勝認為，要按照科學(xué)發(fā)展觀(guān)的要求，在主體功能區劃基礎上制定差別化的政績(jì)考核辦法。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域重點(diǎn)考核經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的質(zhì)量效益、經(jīng)濟結構優(yōu)化、資源利用效率等因素。重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域重點(diǎn)考核經(jīng)濟增長(cháng)狀況、城鄉居民收入增長(cháng)狀況、工業(yè)化和城市化推進(jìn)狀況等因素。限制開(kāi)發(fā)區域重點(diǎn)考核生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況等因素。禁止開(kāi)發(fā)區域則重點(diǎn)考核生態(tài)資源保護狀況?！　?/p>

     楊慶育告訴記者，重慶也在全市主體功能區規劃中已提出要建立有利于推進(jìn)形成主體功能區的績(jì)效考核評價(jià)體系。強化對各區縣（自治縣）提供公共服務(wù)、加強社會(huì )管理、增強可持續發(fā)展能力等方面的評價(jià)，按照不同區域的主體功能定位，實(shí)行各有側重的績(jì)效考核評價(jià)體系。