2.3 智慧升級遇到的智慧問(wèn)題

（1）升級效果對管理體制的依賴(lài)性

大城管體制決定的城市管理效果。如《合肥市城市管理條例》明確，合肥市實(shí)行大城管的管理體制，其監督考核機構和職責隸屬于市政府，監督考核對象范圍是規劃、建設、環(huán)境保護、水務(wù)、園林綠化、公安機關(guān)、房產(chǎn)、工商、衛生、食品藥品監督、民政、交通運輸、體育、文化廣電新聞出版、商務(wù)等行政主管部門(mén)，以及其他有關(guān)部門(mén)和單位，監督考核收到的實(shí)際效果是，城市管理不再是城管執法局一個(gè)部門(mén)的責任，而是城市所有涉管部門(mén)和單位的履職義務(wù)。

大部制體制決定的城市管理效果。相當一部分城市實(shí)行37號文提倡的大部制城管體制，其管理職責范圍是市政公用、市政環(huán)衛、園林綠化和城管執法，其監督考核機構設在局內，監督考核實(shí)際效果是將市政公用、市政環(huán)衛、園林綠化和城管執法等四個(gè)行業(yè)納入監督考核范圍。

單獨城管執法體制的城市管理效果。還有不少城市監督考核機構設在城管執法局內，管理范圍只有城管執法一個(gè)行業(yè)，其監督考核效果局限在一個(gè)行業(yè)內。

在城管體制既定的前提下，城市管理監督考核效果取決于管理體制設置，任何技術(shù)手段無(wú)力改變管理體制設置的優(yōu)劣，更無(wú)力改變體制優(yōu)劣導致的監督效果優(yōu)劣。管理體制的智慧對智慧升級的決定作用顯而易見(jiàn)。

（2）升級技術(shù)對實(shí)踐檢驗的依賴(lài)性

依據五個(gè)專(zhuān)項規劃判斷：第一，智慧化技術(shù)列入國策實(shí)施時(shí)間長(cháng)的五年，短的一年，時(shí)間表明智慧技術(shù)起步晚，發(fā)展時(shí)間短，距離技術(shù)和應用成熟還有很長(cháng)的路要走。第二，國家五個(gè)專(zhuān)項規劃中，都不同程度地提到我國新技術(shù)整體發(fā)展水平與發(fā)達國家相比仍存在差距，缺少重大原創(chuàng )成果，在基礎理論、核心算法以及關(guān)鍵設備、高端芯片、重大產(chǎn)品與系統、基礎材料、元器件、軟件與接口等方面差距較大；科研機構和企業(yè)尚未形成具有國際影響力的生態(tài)圈和產(chǎn)業(yè)鏈，缺乏系統的超前研發(fā)布局；尖端人才遠遠不能滿(mǎn)足需求；適應技術(shù)發(fā)展的基礎設施、政策法規、標準體系亟待完善等。以上兩點(diǎn)與數字城管誕生在有幾十年成熟技術(shù)沉淀的歷史情況截然不同，所以智慧化升級不可能照搬數字城管技術(shù)集成的老經(jīng)驗，需要面對新技術(shù)誕生晚、核心弱、待攻關(guān)、商用少等現實(shí)情況，摸著(zhù)石頭過(guò)河，邊探索，邊實(shí)踐，邊總結，成熟應用始終要排在研發(fā)和商用之后的信息技術(shù)普及規律，我們無(wú)法打破。

2.4 制度和技術(shù)智慧的升級實(shí)踐

2.4.1 制度智慧的實(shí)踐

37號文發(fā)布實(shí)施三年多，一批城市牢牢抓住黨中央、國務(wù)院給予的體制改革的歷史機遇，緊密結合城市管理實(shí)際需要，通過(guò)地方立法、大部制改革和改進(jìn)數字城管標準等多種渠道，努力向37號文指引的城市管理從末端處罰向依法治理、源頭治理轉移的戰略目標挺進(jìn)。

南京、武漢、合肥、德陽(yáng)和上饒等城市，通過(guò)地方立法固化大城管體制改革的成果。2015年3月全國人大十二屆三次會(huì )議通過(guò)的“全國人民代表大會(huì )關(guān)于修改《中華人民共和國立法法》的決定”，這一修改使得全國289個(gè)設區城市、30個(gè)自治州和4個(gè)不設區城市享有了地方立法權，對城市管理行業(yè)來(lái)說(shuō)是獲得了對城市管理事項制定地方性法規的立法權。在37號文改革精神指引下，武漢、合肥、德陽(yáng)、上饒通過(guò)地方立法，以法律形式固化大城管體制改革的成果，為城市管理步入法制化軌道樹(shù)立了典范。在立法中他們突出解決城管體制改革兩個(gè)共性的核心內涵，對推進(jìn)全國城管體改具有普遍意義：即，以法律固化大城管管理體制和以法律固化源頭治理的保障措施。

以法律固化大城管管理體制。如《武漢市城市綜合管理條例》通過(guò)地方性法規對武漢“大城管”工作格局加以規范，形成城市綜合管理長(cháng)效機制。該條例用了8個(gè)條款從四個(gè)方面固定武漢大部制體制改革的成果。

澄清城市管理的基本概念?！暗?條【概念界定】本條例所稱(chēng)城市綜合管理，是指各級人民政府及相關(guān)部門(mén)依法對城市公共基礎設施、公共客運交通、道路交通安全、市容環(huán)境、環(huán)境保護、園林綠化、公共水域（湖泊）等公共事務(wù)和秩序進(jìn)行服務(wù)和管理的活動(dòng)?！?/p>

明確城市管理的基本原則是為市民服務(wù)?！暗?條【基本原則】城市綜合管理應當遵循以人為本、服務(wù)為先、依法管理、公眾參與的原則?！?/p>

規定大城管體制下城市政府、市屬部門(mén)、區級政府、街鄉政府、專(zhuān)業(yè)機構和市區城市綜合管理委員會(huì )等各個(gè)城市管理主體的權力責任，形成“縱到底、橫到邊、管理無(wú)縫隙、責任全覆蓋”的“大城管”職責法定的地方法規?！暗?條【管理體制】（略）。第6條【市級職責】市人民政府應當加強對城市綜合管理工作的領(lǐng)導，建立城市綜合管理機制，制定城市綜合管理工作目標，監督管理全市城市管理工作。市城市管理（執法）、城鄉規劃、城鄉建設、交通運輸、水務(wù)、房屋管理、工商、環(huán)境保護、質(zhì)量技術(shù)監督、食品藥品監督、民政、商務(wù)、文化、教育、旅游、信息產(chǎn)業(yè)、衛生、農業(yè)、園林、廣播影視、公安等部門(mén)應當在各自職責范圍內履行城市管理職責，進(jìn)一步向各區下放城市管理職權，加強對區級部門(mén)城市綜合管理工作的指導、監督。第7條【區級職責】（略）。第8條【街、鄉鎮、居委會(huì )職責】（略）。第9條【單位職責】供水、供電、供氣、供熱、郵政、通訊、公共交通和物業(yè)服務(wù)等單位，應當配合相關(guān)部門(mén)做好城市管理相關(guān)工作。

明確大城管體制框架下監督考核機構職責法定，以及監督考核機構隸屬城市政府。第10條【城市綜合管理委員會(huì )職責】市、區城市綜合管理委員會(huì )，對與城市管理有關(guān)的重大事項進(jìn)行統籌協(xié)調，履行下列職責:（一）組織編制城市綜合管理工作計劃、實(shí)施方案和考核標準，經(jīng)本級人民政府批準后組織實(shí)施；（二）指揮、調度、協(xié)調成員單位開(kāi)展城市管理工作；（三）組織開(kāi)展城市管理監督考核工作；（四）完成本級人民政府和上級交辦的其他工作。城市綜合管理委員會(huì )的日常工作由其下設的辦公室承擔?！?/p>

以法律固化源頭治理保障措施。如《武漢市城市管理條例》在城市規劃、城市建設、設施養護等城市管理上游、中游等城管源頭環(huán)節，為城市管理提供法制化的長(cháng)效保障。第13條【規劃要求】（略）。第14條【建設投入】（略）。第15條【保障機制】（略）。第16條【作業(yè)市場(chǎng)化】（略）。

南京、?？?、合肥、上海、沈陽(yáng)等上百個(gè)城市，充分發(fā)揮大部制優(yōu)勢，形成城市設施管理、環(huán)衛養護和城管執法的城市源頭治理的行政資源和物質(zhì)資源的合力，以物質(zhì)資源合力填平補齊城市規劃和建設遺留的短板，以管理資源合力提升管理效率和水平。城市管理主體可以看作兩類(lèi)，一類(lèi)主體是包括部分城市管理職責，如文化、食藥、交通等部門(mén)。另外一類(lèi)主體的全部職責都是城市管理范疇，如市政、環(huán)衛、園林，以及供水、供氣、供熱等專(zhuān)業(yè)單位。37號文推進(jìn)的城市管理大部制改革的實(shí)質(zhì)是將第二種管理主體的機構綜合設置，消除管理主體間體制性?xún)群?，以及物質(zhì)資源分散降效，從體制上保障城管中游管理、養護和下游處罰各個(gè)職責和資源順暢銜接，權責一體，維持城管基本效率。根據對全國100個(gè)地級以上城市的調查，80%以上的城市實(shí)行管理與執法相結合的城市管理體制。如下案例體現了城市管理和執法綜合設置的體制優(yōu)勢。

南京市城管局2017年完成573條街巷的精細化整治。清理違規戶(hù)外廣告2687處，整治店招店牌12470處，清理亂貼亂畫(huà)39.2萬(wàn)處，新建亮化設施43處、修復2006處，清理衛生死角6826處、清除油污7087處，新增果皮箱435個(gè)、新裝垃圾桶510個(gè)，施劃非機動(dòng)車(chē)停放綠色區域1326塊等。2018年，將繼續開(kāi)展600條背街小巷整治，其中主城六區410條，郊區190條。治理的成效相當于從源頭上根除了42萬(wàn)個(gè)城市管理案件。

?？谑谐枪芪瘜r貿市場(chǎng)升級改造。2016年以來(lái)，對全市42家農貿市場(chǎng)進(jìn)行改造，新增面積約3萬(wàn)平方米，增加服務(wù)輻射人口35萬(wàn)。城市基礎設施不斷完善。市政道路、文化科普、市容環(huán)衛、農貿市場(chǎng)改造等項目281個(gè)，總投資137.2億元。啟動(dòng)背街小巷的改造，2400多條小巷面貌煥然一新。完成對192條道路和12個(gè)小游園綠化美化工程，市民的獲得感和幸福感不斷增加。相當于從源頭上每年減少發(fā)生城管案件24萬(wàn)件。

合肥市城管委制度先行。制定完善10多項規章及規范性文件，出臺了36項城市管理規范標準，確保提升行動(dòng)做有標準。2017年合肥新增、改造公園游園62個(gè)，建設綠道94公里；全年新建公廁21座，改造公廁64座；實(shí)施天鵝湖景區及周邊區域、高鐵南站片區、包河大道高架、包公園、南艷湖公園、北一環(huán)沿線(xiàn)、南淝河及跨河橋梁、樓體亮化提升等23項工程；梳理出交通擁堵點(diǎn)32處并落實(shí)治堵措施。針對全市尚未完成整治的607個(gè)老舊小區，制定了三年整治計劃等等。

上海市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《上海市住宅小區建設“美麗家園”三年行動(dòng)計劃（2018-2020）》全市完成各類(lèi)舊住房修繕改造3000萬(wàn)平方米；完成4000臺使用滿(mǎn)15年的住宅電梯安全評估工作、修理、改造、更新任務(wù)，實(shí)現滿(mǎn)15年以上的老舊住宅電梯運行安全遠程監測全覆蓋；新建2000個(gè)既有住宅小區電動(dòng)自行車(chē)充電設施。全市“無(wú)違建小區”創(chuàng )建完成率達到90％；完成5000個(gè)住宅小區出入口門(mén)崗規范化建設；培育30家品牌物業(yè)服務(wù)企業(yè)，建立1萬(wàn)名具備專(zhuān)業(yè)素養的住宅小區項目經(jīng)理隊伍；業(yè)主委員會(huì )組建率達95%，規范運作達標率達75%以上；小區業(yè)委會(huì )黨的工作小組組建率達100%；住宅小區黨建聯(lián)建示范點(diǎn)達到700個(gè)?；緦?shí)現住宅小區垃圾分類(lèi)和綠色賬戶(hù)全覆蓋，住宅小區生活垃圾、裝修垃圾實(shí)現規范投放、及時(shí)清運；完成2400個(gè)住宅小區雨污分流整治工程；重點(diǎn)整治樓宇門(mén)棟廣告亂張貼、樓道亂堆物，全面推行住宅小區公共區域清潔維護標準，凈化小區環(huán)境。

《沈陽(yáng)市居民小區改造提質(zhì)三年行動(dòng)計劃（2018-2020年）》將使全市小區的硬件設施、配套設備、居住環(huán)境、服務(wù)功能、文化氛圍有一個(gè)明顯提升，達到“路要平整、水要暢通、燈要明亮、綠要美觀(guān)、線(xiàn)要規整、車(chē)要有序、房要保暖、設施要齊全、電梯要安全、違章建筑要拆除、市容要整潔清爽”的標準。沈陽(yáng)將在2018～2020年的三年時(shí)間內，對尚未改造過(guò)的796個(gè)老舊小區進(jìn)行改造提質(zhì)。屆時(shí)，沈陽(yáng)2381個(gè)老舊小區將實(shí)現改造全覆蓋。

上述城市實(shí)施大部制的實(shí)踐證明，大部制能夠最大限度地避免城市管理中下游部門(mén)間職能交叉、政出多門(mén)、內耗嚴重的體制痼疾，有效維持行政效率，促進(jìn)1600多萬(wàn)市政、環(huán)衛、園林和執法職工，依法依規地為城市管理、養護和執法履職盡責。幾十年城市管理的實(shí)踐證明，以市政公用、市容環(huán)衛、園林綠化管理和養護的行政、物資、人力和財政資源的協(xié)力投入，是大幅減少城管執法案件的數量，逐步減輕城管末端執法單打獨斗壓力的可行路徑，能夠較快提升城市管理能力和取得較好的根治式城管效果。

珠海市在全國首推污染類(lèi)案件源頭分類(lèi)法，城市管理指揮（應急）中心標本兼治污染“老大難”。2015年，珠海市數字城管指揮中心（即珠海市城市管理指揮（應急）中心）經(jīng)過(guò)大量深入調研后，改變了以前“案件圍繞執法轉”的一貫做法，解放思想，轉變思路，根據“標本兼治，重在治本”的原則，將城市管理的關(guān)口前移，要求審批單位加強事后監管，對城市污染類(lèi)案件的派遣和處理流程進(jìn)行了全面梳理，按照問(wèn)題來(lái)源性質(zhì)劃分，派遣至責任單位，明確關(guān)于六大污染類(lèi)數字城管案件（大氣污染、噪聲污染、固體廢棄物污染、水污染、振動(dòng)污染、泥土車(chē)污染）的派遣和處置流程。

例如泥頭車(chē)亂拋灑污染環(huán)境的問(wèn)題，如從建筑工地出來(lái)的泥頭車(chē)亂拋灑，將以施工管理類(lèi)的案件派遣至建筑工地的行政主管部門(mén)即建設局處理；從取土場(chǎng)所出來(lái)的泥頭車(chē)亂拋灑，將由取土審批的行政主管部門(mén)即國土局處理；交警、城管和交通等三家執法單位和環(huán)衛部門(mén)配合即可。在珠海市，香洲主城區房地產(chǎn)建設工地由市住規建局管轄。根據珠海市住規建局提供的數據，2016年，市住規建局對香洲主城區違規工地發(fā)出《停工通知》二百零二份，執行信用扣分一千多分，有力地打擊了施工車(chē)輛污染路面、施工工地夜間施工等行為，使其管轄的香洲主城區工地泥頭車(chē)道路遺撒、夜間施工擾民等問(wèn)題的發(fā)案率大幅下降。以泥頭車(chē)道路遺撒為例，香洲主城區2016年12345轉辦投訴為71宗，而2017年只有36宗；2016年巡查員上報為194宗，2017年下降為136宗。而高新區、金灣區、橫琴新區的房地產(chǎn)工地由各區建設局管轄，由于對數字城管源頭治理的理解程度不同，有些區仍以行政執法、交警、環(huán)衛處理為主。與主城區相比，同期案發(fā)數據甚至出現了上升，例如金灣區巡查員上報2016年為155宗，而2017年上升為241宗；高新區同期巡查員上報數由72宗上升為102宗。

2.4.2 技術(shù)智慧的探索

城市管理行業(yè)信息化與智慧化技術(shù)同步發(fā)展，省、直轄市和市縣陸續在不同領(lǐng)域開(kāi)展技術(shù)升級和方向探索，取得了初步的實(shí)踐經(jīng)驗，值得全行業(yè)學(xué)習和借鑒。

（1）探索數字城管智慧化技術(shù)升級的基本方向

2016年和2018年，重慶市、安徽省、其他一些城市和城區分別發(fā)布了推進(jìn)智慧城管建設的指導意見(jiàn)或者設計方案，從已經(jīng)出臺的地方政府文件和國家五個(gè)專(zhuān)業(yè)規劃對城市管理應用領(lǐng)域的要求看，數字城管智慧化升級的方向，大致可以概括為三個(gè)推進(jìn)：第一，推進(jìn)城管行業(yè)應用智慧化改造升級；第二，推進(jìn)數字城管平臺智慧化功能升級；第三，推進(jìn)省級平臺和監督聯(lián)網(wǎng)建設。

關(guān)于推進(jìn)城管行業(yè)應用智慧化改造升級。結合城市管理部門(mén)機構綜合設置的主要職責，建設智慧市政設施管理系統、智慧市容環(huán)衛管理系統、智慧園林綠化管理系統、智慧水務(wù)監督管理系統、智慧城市照明管理系統以及戶(hù)外廣告、渣土運輸、違法建設、智能停車(chē)、智慧管線(xiàn)等專(zhuān)項業(yè)務(wù)應用系統。建設城建檔案數字化系統，實(shí)現市政公用設施建設檔案信息共享。建設城管執法數字化系統，提升城管執法信息化水平，同時(shí)加強城管執法案件協(xié)作聯(lián)動(dòng)信息共享建設，打通規劃、建設、國土、環(huán)保、公安、水利、工商、食藥監等行政管理與行政執法信息銜接的瓶頸，維持城管執法工作秩序。

關(guān)于推進(jìn)數字城管平臺智慧化功能升級?；谖锫?lián)感知技術(shù)，對井蓋、廣告牌、公交站臺、橋梁、河道、城市照明、環(huán)衛車(chē)輛、施工工地管理等城市管理部件對象，探索升級數字城管平臺數據獲取物聯(lián)感知功能?；谝曨l人工智能分析技術(shù)，對店外經(jīng)營(yíng)、無(wú)照游商、占道經(jīng)營(yíng)、亂堆物料、非機動(dòng)車(chē)亂停、違規戶(hù)外廣告、打包垃圾、違規撐傘、垃圾箱滿(mǎn)溢、沿街晾曬等事件對象，探索升級數字城管平臺監督數據獲取、任務(wù)派遣、結果核查、績(jì)效考核分析和平臺運轉的智能化功能?；诖髷祿夹g(shù)，以城市公共基礎設施、公共客運交通、道路交通安全、市容環(huán)境、環(huán)境保護、園林綠化、公共水域（湖泊）等公共事務(wù)和秩序的管理難點(diǎn)問(wèn)題為導向，逐步升級數字城管規律發(fā)現、源頭治理的輔助決策功能?；谝苿?dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過(guò)App、微信和微博自媒體形式，暢通群眾參與城市管理、政府宣傳的渠道，整合市政公用、市容環(huán)衛、園林綠化和城管執法等便于服務(wù)市民的窗口服務(wù)事項，探索升級數字城管平臺便民服務(wù)功能?；谛畔⒐蚕砑夹g(shù)，加快城市管理應急風(fēng)險普查和數據庫建設，建設共享的信息資源服務(wù)體系，探索升級數字城管平臺在城管緊急事件處置和輔助的功能。

換熱站在線(xiàn)監測曲線(xiàn)圖

關(guān)于推進(jìn)省級平臺和監督聯(lián)網(wǎng)建設。開(kāi)展省級平臺建設，加強城市信息基礎設施統籌規劃布局，整合城市管理基礎數據資源，形成系統運行穩定、信息數據安全的省級平臺和省級數據中心。開(kāi)發(fā)省級應用系統，逐步實(shí)現省市縣三級平臺互聯(lián)互通。加強體制機制建設，在總結試點(diǎn)城市建設運行經(jīng)驗的基礎上，探索建立創(chuàng )新規范的投資、建設、運營(yíng)、管理、服務(wù)標準模式，形成切實(shí)可行的組織領(lǐng)導、指導推進(jìn)、評價(jià)考核、政策促進(jìn)和制度標準體系。加強對市縣平臺的運行監管，制定全省智慧（數字）城管系統運行情況考核辦法，實(shí)現對各地系統平臺運行情況的有效監管與監督考核，形成全省城市管理監督到位、協(xié)調到位、指揮到位的信息化監管體系。

（2）探索數字城管平臺智慧化升級的實(shí)踐

濰坊物開(kāi)展物聯(lián)感知技術(shù)與數字城管平臺監督考核職能結合的智慧化功能升級實(shí)踐。為加強改制后政府對供熱行業(yè)的監管，探索使用物聯(lián)感知技術(shù)監督考核供熱行業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量，濰坊抓好四個(gè)基礎工作。一是對需要監督的公用產(chǎn)品質(zhì)量部事件普查和建檔，為規范監督對象奠定標準基礎。二是確定影響公用產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)鍵的指標和參數，作為在線(xiàn)監測的基準。三是編寫(xiě)《公用產(chǎn)品質(zhì)量在線(xiàn)監測系統建設導則》，指導公用產(chǎn)品各單位建設在線(xiàn)監測系統。四是升級數字城管平臺功能，將公用產(chǎn)品質(zhì)量在線(xiàn)監測中偏離監測基準的在線(xiàn)報警數據作為數字化城管系統的監督案件，自動(dòng)上報、自動(dòng)立案、自動(dòng)派遣、自動(dòng)核查，并將核查結果作為考核內容納入到城市管理考核體系。例如在供熱行業(yè)，為保證供熱產(chǎn)品質(zhì)量，濰坊市將出水溫度、回水溫度和出水壓力作為監督基準指標，以數據遠程采集系統為載體，將城區10個(gè)供熱企業(yè)、604個(gè)換熱站的監測數據實(shí)時(shí)地上傳數字城管平臺。依據三年12319熱線(xiàn)投訴受理、換熱站運行記錄和小區樓宇供熱環(huán)境影響等因素構成的經(jīng)驗模型模擬分析，逐站制定出水、回水溫度和出水壓力的基準值，總計設定了19932個(gè)溫度和壓力基準值，全市604個(gè)換熱站的監督數據，每10分鐘一次、7×24小時(shí)地傳輸到市數字城管平臺，任何一個(gè)換熱站的監測數據低于基準值，物聯(lián)感知網(wǎng)絡(luò )自動(dòng)報警，數字城管平臺將報警換熱站作為案件派遣到供熱監管部門(mén)及各熱力公司及時(shí)處置并在線(xiàn)核查，實(shí)現了物聯(lián)感知技術(shù)為基礎的供熱產(chǎn)品質(zhì)量實(shí)時(shí)監督、派遣、處置和考核智慧化體系。物聯(lián)感知在線(xiàn)監測系統的啟用，使得相關(guān)投訴連續三年依次下降了68.1%、28.7%和62.4%。

供換熱站無(wú)人值守監控終端

杭州、北京海淀開(kāi)展物聯(lián)感知、人工智能和大數據技術(shù)與數字城管平臺監督考核職能結合的智慧化功能升級探索。

作者簡(jiǎn)介：

郝力，教授級高工，住房和城鄉建設部信息中心原副主任，住建部全國數字化城市管理專(zhuān)家組副組長(cháng)。主要從事城市管理體制機制和標準體系研究、城市管理信息化體系結構研究等工作。

摘自《自動(dòng)化博覽》2020年3月刊