“飛地經(jīng)濟”是指在經(jīng)濟發(fā)展存在落差的行政地區之間建立起互助協(xié)調關(guān)系，實(shí)現優(yōu)勢互補，促進(jìn)經(jīng)濟一體化發(fā)展。在促進(jìn)“飛地經(jīng)濟”進(jìn)一步發(fā)展的過(guò)程中，必須加快統一市場(chǎng)建設，促進(jìn)要素自由有序流動(dòng)，加快創(chuàng )新政策供給，努力為土地、人才、資金等要素的自由有序流動(dòng)提供更可靠保障

近日，國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護部等八部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的指導意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》明確，創(chuàng )新“飛地經(jīng)濟”合作機制，發(fā)揮不同地區比較優(yōu)勢，優(yōu)化資源配置，強化資源集約節約利用，提升市場(chǎng)化運作水平，完善發(fā)展成果分享機制，加快統一市場(chǎng)建設，促進(jìn)要素自由有序流動(dòng)，為推進(jìn)區域協(xié)同發(fā)展作出新貢獻。

有關(guān)專(zhuān)家表示，在促進(jìn)“飛地經(jīng)濟”進(jìn)一步發(fā)展的過(guò)程中，必須加快統一市場(chǎng)建設，促進(jìn)要素自由有序流動(dòng)。同時(shí)，加快創(chuàng )新政策供給，努力為土地、人才、資金等要素的自由有序流動(dòng)提供更可靠保障。

以比較優(yōu)勢塑造競爭優(yōu)勢

所謂“飛地經(jīng)濟”，是指兩個(gè)相互獨立、經(jīng)濟發(fā)展存在落差的行政地區打破原有行政區劃限制，通過(guò)跨區域的行政管理和經(jīng)濟開(kāi)發(fā)，實(shí)現兩地資源互補、經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的一種區域經(jīng)濟合作模式。

近年來(lái)，有關(guān)?。▍^、市）打破行政區劃界限，創(chuàng )新跨區域合作模式，探索政府引導、企業(yè)參與、優(yōu)勢互補、園區共建、利益共享的“飛地經(jīng)濟”合作，取得了積極成效。

“‘飛地經(jīng)濟’和產(chǎn)業(yè)轉移有一定的交叉，有些地方目前在推進(jìn)的整體產(chǎn)業(yè)轉移和產(chǎn)業(yè)承接，在一定程度上有‘飛地經(jīng)濟’的特征。不過(guò)嚴格來(lái)說(shuō)，‘飛地經(jīng)濟’與產(chǎn)業(yè)轉移也有明顯的區別?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(cháng)李佐軍說(shuō)，產(chǎn)業(yè)轉移往往是通過(guò)企業(yè)或項目來(lái)承接，是點(diǎn)與點(diǎn)的對接；“飛地經(jīng)濟”則往往是不同的行政區圍繞某個(gè)園區共同建設展開(kāi)，是面與面的對接。產(chǎn)業(yè)轉移一般由某個(gè)行政區域為主導，另一個(gè)區域往往較為被動(dòng)；“飛地經(jīng)濟”則一般是由兩個(gè)或多個(gè)區域開(kāi)展長(cháng)期的全面協(xié)作，這種合作往往更深入、更立足長(cháng)遠。

交通銀行金融研究中心高級研究員劉學(xué)智認為，“飛地經(jīng)濟”和產(chǎn)業(yè)轉移都是經(jīng)濟相對發(fā)達地區帶動(dòng)相對落后地區產(chǎn)業(yè)發(fā)展。不過(guò)，產(chǎn)業(yè)轉移是產(chǎn)品生產(chǎn)從原生產(chǎn)地轉移到其他地區，“飛地經(jīng)濟”是經(jīng)濟發(fā)展存在落差的行政地區之間建立起互助協(xié)調關(guān)系，實(shí)現優(yōu)勢互補，促進(jìn)經(jīng)濟一體化發(fā)展。通過(guò)“飛地經(jīng)濟”的發(fā)展，可以加強不同地區之間的經(jīng)濟合作和要素資源流動(dòng)，實(shí)現更為深層次的產(chǎn)業(yè)轉移。

中國人民大學(xué)副校長(cháng)、國家高端智庫中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院執行院長(cháng)、中國人民大學(xué)經(jīng)濟研究所常務(wù)副所長(cháng)劉元春表示，過(guò)去的產(chǎn)業(yè)轉移主要是指產(chǎn)業(yè)在不同區域之間的梯度轉移。由于各地的經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)基礎存在落差，一些落后地區在承接產(chǎn)業(yè)轉移過(guò)程中往往會(huì )存在阻礙，很難真正通過(guò)要素在區域間的自由流動(dòng)形成產(chǎn)業(yè)的集聚地和增長(cháng)極。

劉元春建議，在促進(jìn)“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的過(guò)程中，應該全面梳理全國產(chǎn)業(yè)分工的總體格局，幫助一些相對落后地區找到產(chǎn)業(yè)分工的空隙，并與其自身可挖掘的優(yōu)勢資源結合起來(lái)，使相對落后地區真正融入區域發(fā)展乃至全球產(chǎn)業(yè)分工的鏈條之中，以自身的比較優(yōu)勢塑造競爭優(yōu)勢。

“這也意味著(zhù)在‘飛地經(jīng)濟’發(fā)展中要有‘全國一盤(pán)棋’的思維，不能簡(jiǎn)單地復制模式和模仿發(fā)展路徑，否則很容易形成重復建設和過(guò)度競爭，進(jìn)而錯失發(fā)展良機?！眲⒃赫f(shuō)。

促進(jìn)要素自由有序流動(dòng)

《意見(jiàn)》明確，在“飛地經(jīng)濟”發(fā)展中，要加快統一市場(chǎng)建設，促進(jìn)要素自由有序流動(dòng)。

“促進(jìn)要素的自由流動(dòng)，這是市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的內在要求?！崩钭糗娬f(shuō)，在發(fā)展“飛地經(jīng)濟”的過(guò)程中，如果還是沿用過(guò)去依靠行政命令的那一套，可能會(huì )走許多彎路，這也是不可持續的。只有讓各種要素根據市場(chǎng)需求形成自由有序的流動(dòng)，才能使生產(chǎn)要素得到更合理的配置，才能更契合區域發(fā)展的需要。

李佐軍建議，要促進(jìn)要素的自由有序流動(dòng)，應該首先對飛入地和飛出地全面摸底和調研，了解不同區域的發(fā)展定位、資源稟賦和成本差異。

“不同階段帶來(lái)的發(fā)展差異，往往表現在發(fā)展成本、市場(chǎng)活躍度等方面。這種差異也意味著(zhù)發(fā)達地區會(huì )對相對落后地區形成潛在的市場(chǎng)拉動(dòng)力量?！崩钭糗娬f(shuō)，如果政府能夠用好“有形的手”，對這種市場(chǎng)的力量適當引導，將有利于疏通要素流動(dòng)的通道，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉移與產(chǎn)業(yè)承接洪流的形成，實(shí)現不同區域分工協(xié)作的深化。

“飛地的形成，與要素流動(dòng)的隔離和阻礙有著(zhù)密切的關(guān)聯(lián)。如果過(guò)去各種要素是良性運轉的，飛地與其他地方就不會(huì )出現發(fā)展的斷裂帶?！眲⒃赫f(shuō)，產(chǎn)業(yè)的轉移與承接，本身就是一個(gè)要素集聚的過(guò)程，只有打破了要素自由流動(dòng)的壁壘，才能形成要素的集聚功能。

因此，要實(shí)現“飛地經(jīng)濟”的發(fā)展，必須加快打破阻礙要素自由流動(dòng)的傳統壁壘，通過(guò)實(shí)施要素流動(dòng)的創(chuàng )新工程，使要素流動(dòng)與區域分工定位相匹配。例如，在一些發(fā)展相對落后地區，應該結合自身優(yōu)勢和區域產(chǎn)業(yè)布局作出規劃，對經(jīng)濟政策和社會(huì )政策作出一系列調整，出臺能夠吸引資金、人才、技術(shù)的舉措，更好地承接飛出地的產(chǎn)業(yè)轉移。

“要素自由有序流動(dòng)是區域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的基礎，也是‘飛地經(jīng)濟’發(fā)展的基礎。由于行政區劃和城鄉二元結構的限定，往往對要素流動(dòng)帶來(lái)制約?！眲W(xué)智表示，目前，一方面要突破行政區劃的限制，在管理制度、鼓勵政策、統計考核等方面要統籌安排，作好統一規劃；另一方面要探索農村土地流轉改革和城鄉一體化發(fā)展新道路，探索突破戶(hù)籍限制的人口自由流動(dòng)。

以制度供給創(chuàng )新促發(fā)展

《意見(jiàn)》提出，要創(chuàng )新“飛地經(jīng)濟”合作機制，積極探索主體結構、開(kāi)發(fā)建設、運營(yíng)管理、利益分配等方面的新模式，有條件地創(chuàng )新政策供給，力爭在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節取得突破。

“發(fā)展‘飛地經(jīng)濟’，不能簡(jiǎn)單地照搬過(guò)去的援助開(kāi)發(fā)模式?！眲⒃罕硎?，對于一些相對落后的區域來(lái)說(shuō)，在初期發(fā)展中需要一些幫扶和資金對接，但這種模式很難形成規?；彤a(chǎn)業(yè)化，并非長(cháng)久之計。

劉元春表示，“飛地經(jīng)濟”要實(shí)現長(cháng)遠的發(fā)展，必須通過(guò)構建形成風(fēng)險與收益的共享機制，建立起區域間合作的新橋梁。這就需要打破傳統的任由市場(chǎng)自發(fā)形成的產(chǎn)業(yè)轉移模式，按照大戰略、大規劃來(lái)實(shí)現區域發(fā)展的戰略對接。

“當然，強調區域之間的戰略對接，并非要回到計劃經(jīng)濟時(shí)代，而是要強化‘全國經(jīng)濟一盤(pán)棋’的理念，促進(jìn)不同功能區優(yōu)勢互補，避免所有的產(chǎn)業(yè)都遍地開(kāi)花?！眲⒃赫f(shuō)，在“飛地經(jīng)濟”發(fā)展中，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府的作用，才能避免“飛地經(jīng)濟”簡(jiǎn)單復制和模仿，形成“爛尾工程”。

李佐軍建議，創(chuàng )新“飛地經(jīng)濟”的合作機制，核心是要理順“飛地經(jīng)濟”各方的管理體制，解決好GDP統計協(xié)調、不同區域利益分配、基礎設施共建共享、財政稅收分配等一系列體制機制性問(wèn)題，為土地、人才、資金等要素的自由有序流動(dòng)和優(yōu)化配置提供更可靠的保障。

劉學(xué)智建議，一方面要研究設置新的行政區劃，把區域發(fā)展放到統一的行政區劃內。另一方面，也可以維持現有行政區劃不變，實(shí)施區域發(fā)展總體協(xié)調互補的戰略規劃。

“無(wú)論是哪種途徑，目的都在于探索創(chuàng )新發(fā)展新模式?？梢栽跅l件成熟的區域開(kāi)展試點(diǎn)工作，試點(diǎn)范圍內形成好的經(jīng)驗做法后向其他地區推廣?！眲W(xué)智說(shuō)。

摘自《經(jīng)濟日報》