負面清單是一種更加開(kāi)放、更加透明、更加公平的市場(chǎng)準入管理模式，也是規范和約束政府權力的有效方式。國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準入負面清單制度的意見(jiàn)》是我國市場(chǎng)準入制度清晰的頂層設計，對于發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，建設法治化營(yíng)商環(huán)境，構建開(kāi)放型經(jīng)濟新體制，具有重要意義

10月19日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準入負面清單制度的意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》明確，從今年12月1日至2017年12月31日，在部分地區試行市場(chǎng)準入負面清單制度，探索形成全國統一的市場(chǎng)準入負面清單及相應的體制機制，從2018年起正式實(shí)行全國統一的市場(chǎng)準入負面清單制度。

厘清市場(chǎng)與政府的邊界

所謂市場(chǎng)準入負面清單制度，是指國務(wù)院以清單方式明確列出在中華人民共和國境內禁止和限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各級政府依法采取相應管理措施的一系列制度安排。

經(jīng)濟體制與管理研究所綜合研究室副主任郭冠男告訴《經(jīng)濟日報》記者，相比“正面清單”規定市場(chǎng)主體“可以做什么”，負面清單是一種更加開(kāi)放、更加透明、更加公平的市場(chǎng)準入管理模式，也是規范和約束政府權力的有效方式。

《意見(jiàn)》要求，各地區各部門(mén)要認真落實(shí)市場(chǎng)準入負面清單制度。對各類(lèi)市場(chǎng)主體基于自愿的投資經(jīng)營(yíng)行為，凡涉及市場(chǎng)準入的領(lǐng)域和環(huán)節，都要建立和實(shí)行負面清單制度；條件成熟時(shí)，將采取目錄式管理的現行市場(chǎng)準入事項，統一納入市場(chǎng)準入負面清單。

國務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)經(jīng)濟研究所所長(cháng)任興洲表示，市場(chǎng)準入負面清單制度的重要意義在于厘清市場(chǎng)與政府的邊界，即對市場(chǎng)主體而言，“法無(wú)禁止皆可為”；對政府而言，則是“法無(wú)授權不可為”，這正是市場(chǎng)準入制度改革的精髓。

“實(shí)行市場(chǎng)準入負面清單制度，是一項意義重大且影響深遠的制度創(chuàng )新?！眹野l(fā)展改革委經(jīng)濟體制與管理研究所綜合研究室副主任郭冠男說(shuō)，《意見(jiàn)》的出臺，正式啟動(dòng)了市場(chǎng)準入管理方式改革，充分展示了我國深化改革、擴大開(kāi)放的堅定決心，進(jìn)一步推動(dòng)了我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制建設。

根據《意見(jiàn)》，負面清單主要包括市場(chǎng)準入負面清單和外商投資負面清單。有關(guān)專(zhuān)家表示，實(shí)施市場(chǎng)準入負面清單和外商投資負面清單制度，有利于加快建立與國際通行規則接軌的現代市場(chǎng)體系，有利于營(yíng)造法治化的營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)國際國內要素有序自由流動(dòng)、資源高效配置、市場(chǎng)深度融合。

國家發(fā)展改革委體改司負責人表示，當前形勢下，加快出臺市場(chǎng)準入負面清單制度，并穩慎開(kāi)展試點(diǎn)，對穩增長(cháng)、穩預期、鼓信心、激活力、促創(chuàng )新具有重要而積極的作用。

激發(fā)市場(chǎng)主體活力

根據《意見(jiàn)》，市場(chǎng)準入負面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等各類(lèi)市場(chǎng)主體，皆可依法平等進(jìn)入。

任興洲指出，長(cháng)期以來(lái)，我國在投資領(lǐng)域實(shí)行比較嚴格的“正面清單”制度，即由政府規定市場(chǎng)主體“只能做什么”，而且多以政府的審批為準入條件，除此之外都不可以做，這就大大限制了市場(chǎng)主體的投資行為，阻礙了市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

而實(shí)行市場(chǎng)準入負面清單制度，有利于最大限度地將各類(lèi)市場(chǎng)主體的潛能和活力充分激發(fā)出來(lái)，為市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的決定性作用提供更加廣闊的空間。

“尤其是長(cháng)期受到‘玻璃門(mén)’‘彈簧門(mén)’阻礙的民營(yíng)資本，將可以更廣泛地參與到市場(chǎng)競爭中來(lái)，有利于落實(shí)市場(chǎng)主體自主權和激發(fā)市場(chǎng)活力，這對我國當前穩增長(cháng)具有非常重要的作用?！惫谀姓f(shuō)。

值得注意的是，《意見(jiàn)》明確，市場(chǎng)準入負面清單包括禁止準入類(lèi)和限制準入類(lèi)，但沒(méi)有設置“鼓勵類(lèi)”的投資類(lèi)別。

“這充分體現了市場(chǎng)準入公平、公正、公開(kāi)的原則?！比闻d洲分析說(shuō)，一方面，除禁止準入類(lèi)與限制準入類(lèi)的投資領(lǐng)域范圍外，其他領(lǐng)域市場(chǎng)主體都可以進(jìn)入，不需要也不應該設置特殊的鼓勵；另一方面，市場(chǎng)主體的發(fā)展應更多依靠自身實(shí)力在市場(chǎng)上進(jìn)行公平競爭，而以往的“鼓勵類(lèi)”投資準入則有違于公平競爭原則，某些市場(chǎng)主體通過(guò)獲得“鼓勵類(lèi)”項目尋求特殊的優(yōu)惠政策支持，不僅不利于公平競爭，而且也容易刺激過(guò)剩產(chǎn)能的形成，還極易引發(fā)權力尋租行為。因此，對禁止和限制范圍以外的準入，對放給企業(yè)的權力必須松開(kāi)手、放到位，由市場(chǎng)主體依法公平競爭。

發(fā)揮政府管理職能

《意見(jiàn)》明確，對于法律、行政法規和國務(wù)院決定未作規定但確需納入市場(chǎng)準入負面清單的新設事項，應在科學(xué)評估的基礎上，依照法定程序提請制定或修訂法律、行政法規或國務(wù)院決定。同時(shí)，對于涉及全國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重大事項以及專(zhuān)業(yè)性較強的事項，要履行公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定等決策程序。

這意味著(zhù)，在市場(chǎng)準入負面清單制度下，相關(guān)管理部門(mén)無(wú)法再隨意出臺相關(guān)規定對行業(yè)準入進(jìn)行限制，大大降低了政府調整市場(chǎng)準入管理的隨意性。

“在負面清單制度的框架下，市場(chǎng)準入管理更多受到的是法律規范的調整，而不是行政權力的規定，市場(chǎng)準入負面清單管理模式將有效地壓縮政府權力自由裁量空間，提高市場(chǎng)準入管理效率，也將從制度上鏟除腐敗滋生的土壤?！惫谀蟹治稣f(shuō)。

實(shí)行市場(chǎng)準入負面清單制度后，如何依法依規并且有效地規范市場(chǎng)主體行為，防止陷入“放則亂、亂則收、收則死”的怪圈，切實(shí)維護好市場(chǎng)競爭秩序，是政府監管面臨的重要課題。

《意見(jiàn)》提出，要建立健全與市場(chǎng)準入負面清單制度相適應的準入機制；完善與市場(chǎng)準入負面清單制度相適應的審批體制；建立健全與市場(chǎng)準入負面清單制度相適應的監管機制；建立健全與市場(chǎng)準入負面清單制度相適應的信息公示制度和信息共享制度；完善與市場(chǎng)準入負面清單制度相應的法律法規體系。

“實(shí)行市場(chǎng)準入負面清單制度后，對政府管理能力和管理方式都提出了更高要求，需要提高政府管理和治理能力的現代化水平，加快實(shí)現從審批型政府轉向服務(wù)型政府?！比闻d洲說(shuō)，原有的政府監管機構、監管方式都要進(jìn)行相應的改革，大幅精簡(jiǎn)審批機構和環(huán)節，對原有的監管體系和標準設置進(jìn)行調整。對確實(shí)需審批的事項，也要精簡(jiǎn)和優(yōu)化審批程序，創(chuàng )新監管方式，形成權責清晰、監管有力的管理新體制。同時(shí)，增加和創(chuàng )新政府服務(wù)型的管理內容，一些新型監管措施必須及時(shí)出臺。

國務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準入負面清單制度的意見(jiàn) 

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求和國務(wù)院決策部署，現就實(shí)行市場(chǎng)準入負面清單制度提出以下意見(jiàn)。

一、重大意義

（一）市場(chǎng)準入負面清單制度的定位。

市場(chǎng)準入負面清單制度，是指國務(wù)院以清單方式明確列出在中華人民共和國境內禁止和限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各級政府依法采取相應管理措施的一系列制度安排。市場(chǎng)準入負面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類(lèi)市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。

（二）實(shí)行市場(chǎng)準入負面清單制度是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的重要基礎。

通過(guò)實(shí)行市場(chǎng)準入負面清單制度，賦予市場(chǎng)主體更多的主動(dòng)權，有利于落實(shí)市場(chǎng)主體自主權和激發(fā)市場(chǎng)活力，有利于形成各類(lèi)市場(chǎng)主體依法平等使用生產(chǎn)要素、公開(kāi)公平公正參與競爭的市場(chǎng)環(huán)境，有利于形成統一開(kāi)放、競爭有序的現代市場(chǎng)體系，將為發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用提供更大空間。

（三）實(shí)行市場(chǎng)準入負面清單制度是更好發(fā)揮政府作用的內在要求。

通過(guò)實(shí)行市場(chǎng)準入負面清單制度，明確政府發(fā)揮作用的職責邊界，有利于進(jìn)一步深化行政審批制度改革，大幅收縮政府審批范圍、創(chuàng )新政府監管方式，促進(jìn)投資貿易便利化，不斷提高行政管理的效率和效能，有利于促進(jìn)政府運用法治思維和法治方式加強市場(chǎng)監管，推進(jìn)市場(chǎng)監管制度化、規范化、程序化，從根本上促進(jìn)政府職能轉變。

（四）實(shí)行市場(chǎng)準入負面清單制度是構建開(kāi)放型經(jīng)濟新體制的必要措施。

實(shí)施市場(chǎng)準入負面清單和外商投資負面清單制度，有利于加快建立與國際通行規則接軌的現代市場(chǎng)體系，有利于營(yíng)造法治化的營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)國際國內要素有序自由流動(dòng)、資源高效配置、市場(chǎng)深度融合，不斷提升我國國際競爭力，是以開(kāi)放促改革、建設更高水平市場(chǎng)經(jīng)濟體制的有效途徑。

二、總體要求和適用條件

（五）總體要求。

堅持社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟改革方向，把發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用與更好發(fā)揮政府作用統一起來(lái)，把轉變政府職能與創(chuàng )新管理方式結合起來(lái)，把激發(fā)市場(chǎng)活力與加強市場(chǎng)監管統籌起來(lái)，放寬和規范市場(chǎng)準入，精簡(jiǎn)和優(yōu)化行政審批，強化和創(chuàng )新市場(chǎng)監管，加快構建市場(chǎng)開(kāi)放公平、規范有序，企業(yè)自主決策、平等競爭，政府權責清晰、監管有力的市場(chǎng)準入管理新體制。

各地區各部門(mén)要認真落實(shí)市場(chǎng)準入負面清單制度。對各類(lèi)市場(chǎng)主體基于自愿的投資經(jīng)營(yíng)行為，凡涉及市場(chǎng)準入的領(lǐng)域和環(huán)節，都要建立和實(shí)行負面清單制度；條件成熟時(shí)，將采取目錄式管理的現行市場(chǎng)準入事項統一納入市場(chǎng)準入負面清單。

（六）類(lèi)別。

市場(chǎng)準入負面清單包括禁止準入類(lèi)和限制準入類(lèi)，適用于各類(lèi)市場(chǎng)主體基于自愿的初始投資、擴大投資、并購投資等投資經(jīng)營(yíng)行為及其他市場(chǎng)進(jìn)入行為。對禁止準入事項，市場(chǎng)主體不得進(jìn)入，行政機關(guān)不予審批、核準，不得辦理有關(guān)手續；對限制準入事項，或由市場(chǎng)主體提出申請，行政機關(guān)依法依規作出是否予以準入的決定，或由市場(chǎng)主體依照政府規定的準入條件和準入方式合規進(jìn)入；對市場(chǎng)準入負面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類(lèi)市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。

（七）適用條件。

對各類(lèi)市場(chǎng)主體涉及以下領(lǐng)域的投資經(jīng)營(yíng)行為及其他市場(chǎng)進(jìn)入行為，依照法律、行政法規和國務(wù)院決定的有關(guān)規定，可以采取禁止進(jìn)入或限制市場(chǎng)主體資質(zhì)、股權比例、經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)、商業(yè)模式、空間布局、國土空間開(kāi)發(fā)保護等管理措施：涉及人民生命財產(chǎn)安全、政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、金融安全、文化安全、社會(huì )安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全和新型領(lǐng)域安全等國家安全的有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等；涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰略性資源開(kāi)發(fā)和重大公共利益的有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等；依法可以設定行政許可且涉及市場(chǎng)主體投資經(jīng)營(yíng)行為的有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等；法律、行政法規和國務(wù)院決定規定的其他情形。

（八）負面清單的主要類(lèi)型和適用對象。

負面清單主要包括市場(chǎng)準入負面清單和外商投資負面清單。市場(chǎng)準入負面清單是適用于境內外投資者的一致性管理措施，是對各類(lèi)市場(chǎng)主體市場(chǎng)準入管理的統一要求；外商投資負面清單適用于境外投資者在華投資經(jīng)營(yíng)行為，是針對外商投資準入的特別管理措施。制定外商投資負面清單要與投資議題對外談判統籌考慮，有關(guān)工作另行規定。我國簽署的雙多邊協(xié)議（協(xié)定）另有規定的，按照相關(guān)協(xié)議（協(xié)定）的規定執行。

三、制定、實(shí)施和調整程序

（九）制定原則。

法治原則。制定市場(chǎng)準入負面清單要全面落實(shí)依法治國的基本方略。法律、行政法規和國務(wù)院決定未作規定但確需納入市場(chǎng)準入負面清單的新設事項，應在科學(xué)評估的基礎上，依照法定程序提請制定或修訂法律、行政法規或國務(wù)院決定。涉及全國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重大事項以及專(zhuān)業(yè)性較強的事項，要履行公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定等決策程序。

安全原則。制定和實(shí)施市場(chǎng)準入負面清單，必須堅持總體國家安全觀(guān)，遵循維護國家安全的法律法規和國家關(guān)于各領(lǐng)域安全的制度體系。要以保障經(jīng)濟安全為重點(diǎn)，維護國家基本經(jīng)濟制度和社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟秩序，健全預防和化解經(jīng)濟安全風(fēng)險的制度機制，保障關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重大基礎設施和重大建設項目以及其他重大經(jīng)濟利益安全。

漸進(jìn)原則。制定和實(shí)施市場(chǎng)準入負面清單，要立足國情、循序漸進(jìn)、整體規劃、分步實(shí)施，取得可復制、可推廣的經(jīng)驗后全面推開(kāi)。對市場(chǎng)上出現的新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式等，要本著(zhù)鼓勵創(chuàng )新、降低創(chuàng )業(yè)門(mén)檻的原則，加強制度供給，寓監管于服務(wù)，不急于納入市場(chǎng)準入負面清單管理。

必要原則。列入市場(chǎng)準入負面清單的事項應當盡量簡(jiǎn)化、確屬必要。不能把法律、行政法規和國務(wù)院決定中的禁止類(lèi)、限制類(lèi)事項簡(jiǎn)單納入市場(chǎng)準入負面清單。不能把現行禁止、限制市場(chǎng)主體投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等簡(jiǎn)單照搬至市場(chǎng)準入負面清單。不能把非市場(chǎng)準入事項和準入后監管措施，混同于市場(chǎng)準入管理措施。不能把對市場(chǎng)主體普遍采取的注冊登記、信息收集、用地審批等措施納入市場(chǎng)準入負面清單。不能機械套用市場(chǎng)準入負面清單的適用條件，把不適于實(shí)行負面清單管理的事項納入市場(chǎng)準入負面清單。

公開(kāi)原則。市場(chǎng)準入負面清單的制定和調整要體現公開(kāi)公平公正的原則，形成穩定、透明、可預期的制度安排，保障公眾的知情權和參與權。除依法應當保密的外，制定和調整市場(chǎng)準入負面清單的事項、依據和結果都要向社會(huì )公開(kāi)，方便公眾查閱。

（十）制定程序。

市場(chǎng)準入負面清單由國務(wù)院統一制定發(fā)布；地方政府需進(jìn)行調整的，由省級人民政府報國務(wù)院批準。凡負有市場(chǎng)準入管理職責的部門(mén)和單位，都要全面梳理禁止和限制市場(chǎng)主體投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，按照《國民經(jīng)濟行業(yè)分類(lèi)》的統一分類(lèi)標準（需適用于《國民經(jīng)濟行業(yè)分類(lèi)》多個(gè)門(mén)類(lèi)的，以及《國民經(jīng)濟行業(yè)分類(lèi)》未列明的新業(yè)態(tài)，另作說(shuō)明），提出本部門(mén)、本單位市場(chǎng)準入負面清單草案；發(fā)展改革委、商務(wù)部牽頭匯總、審查形成統一的市場(chǎng)準入負面清單，報國務(wù)院批準后實(shí)施。

對依據法律、行政法規和國務(wù)院決定設定的市場(chǎng)準入管理措施，要進(jìn)行合法性審查，并按照發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的要求進(jìn)行合理性、可行性和可控性評估。依據部門(mén)規章、規范性文件等設定的市場(chǎng)準入管理措施，確需納入市場(chǎng)準入負面清單的，應依照法定程序制定或修訂法律、行政法規，或依照本意見(jiàn)明確的程序，經(jīng)認真論證后報國務(wù)院決定。

制定市場(chǎng)準入負面清單要充分考慮地區發(fā)展的差異性，增強操作性、針對性。允許省級人民政府在全國統一的市場(chǎng)準入負面清單基礎上，根據本地區資源要素稟賦、主體功能定位、產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢、生產(chǎn)協(xié)作關(guān)系、物流營(yíng)銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò )、生態(tài)環(huán)境影響等因素，提出調整市場(chǎng)準入負面清單的建議，報國務(wù)院批準后實(shí)施。未經(jīng)國務(wù)院授權，各地區各部門(mén)不得自行發(fā)布市場(chǎng)準入負面清單，不得擅自增減市場(chǎng)準入負面清單條目。

制定市場(chǎng)準入負面清單時(shí)，有關(guān)部門(mén)要健全公眾參與、專(zhuān)家論證和政府決定相結合的決策機制，充分聽(tīng)取各地區各部門(mén)意見(jiàn)，組織專(zhuān)家進(jìn)行必要性和可行性論證，并向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。涉及國家安全的，應事先報經(jīng)中央國家安全委員會(huì )審查。

（十一）實(shí)施步驟。

按照先行先試、逐步推開(kāi)的原則，從2015年12月1日至2017年12月31日，在部分地區試行市場(chǎng)準入負面清單制度，積累經(jīng)驗、逐步完善，探索形成全國統一的市場(chǎng)準入負面清單及相應的體制機制，從2018年起正式實(shí)行全國統一的市場(chǎng)準入負面清單制度。發(fā)展改革委、商務(wù)部牽頭提出市場(chǎng)準入負面清單草案和擬開(kāi)展試點(diǎn)的地區，報經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準后，組織開(kāi)展試點(diǎn)工作。試點(diǎn)地區省級人民政府根據市場(chǎng)準入負面清單草案，提出擬試行市場(chǎng)準入負面清單制度的方案，報國務(wù)院批準后實(shí)施。涉及暫停有關(guān)法律、行政法規或其相關(guān)條款實(shí)施的，按法定程序辦理。

試點(diǎn)地區省級人民政府要按照《關(guān)于開(kāi)展市場(chǎng)準入負面清單制度改革試點(diǎn)的工作方案》（見(jiàn)附件）的要求，加強組織領(lǐng)導和統籌協(xié)調，完善流程管理、預警預報、信息反饋、動(dòng)態(tài)績(jì)效考核等工作機制，確保改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。有關(guān)部門(mén)要加強與試點(diǎn)地區的工作對接，將優(yōu)化市場(chǎng)準入管理的改革措施放到試點(diǎn)地區先行先試。發(fā)展改革委、商務(wù)部等部門(mén)要加強指導和督促檢查，及時(shí)發(fā)現、解決改革過(guò)程中的各種問(wèn)題，重大事項及時(shí)報告國務(wù)院。

（十二）調整程序。

市場(chǎng)準入負面清單制度實(shí)施后，要按照簡(jiǎn)政放權、放管結合、優(yōu)化服務(wù)的原則，根據改革總體進(jìn)展、經(jīng)濟結構調整、法律法規修訂等情況，適時(shí)調整市場(chǎng)準入負面清單。經(jīng)國務(wù)院授權，發(fā)展改革委、商務(wù)部要牽頭建立跨部門(mén)的議事協(xié)調機制，負責市場(chǎng)準入負面清單制度實(shí)施的日常工作，并組織開(kāi)展第三方評估。涉及重大條目調整和增加市場(chǎng)準入管理措施的，報國務(wù)院批準。依據法律、行政法規和國務(wù)院決定的有關(guān)規定調整市場(chǎng)準入管理措施，或涉及技術(shù)性、表述性等非實(shí)質(zhì)性?xún)热菡{整和減少市場(chǎng)準入管理措施的，由相關(guān)部門(mén)提出調整建議，經(jīng)議事協(xié)調機制審查確定后，報國務(wù)院備案。涉及國家安全的，應事先報經(jīng)中央國家安全委員會(huì )審查。

四、確認方式及與現行制度的銜接

（十三）做好市場(chǎng)準入負面清單與行政審批事項清單的銜接。

制定市場(chǎng)準入負面清單要與行政審批事項清單相銜接，行政審批事項清單中對市場(chǎng)主體投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等限制性措施，原則上都要納入市場(chǎng)準入負面清單。對未列入《國務(wù)院各部門(mén)行政審批事項匯總清單》、已經(jīng)取消的涉及市場(chǎng)準入的事項，不得納入市場(chǎng)準入負面清單，其余經(jīng)審查合格的市場(chǎng)準入負面清單事項，在市場(chǎng)準入負面清單中逐條列出。今后，國務(wù)院決定取消、新設或調整行政審批事項的，市場(chǎng)準入負面清單直接與之銜接。

（十四）做好市場(chǎng)準入負面清單與《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》的銜接。

對《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》中的淘汰類(lèi)項目和限制類(lèi)新建項目，根據《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布實(shí)施〈促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構調整暫行規定〉的決定》（國發(fā)﹝2005﹞40號）關(guān)于“對淘汰類(lèi)項目，禁止投資”、“對屬于限制類(lèi)的新建項目，禁止投資”的要求，在禁止準入類(lèi)清單中直接引用，不再逐條列出。有關(guān)部門(mén)要適應產(chǎn)業(yè)結構調整和新產(chǎn)品、新技術(shù)層出不窮、千變萬(wàn)化的新形勢，及時(shí)修訂《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》。今后，《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》作出修訂的，市場(chǎng)準入負面清單直接與之銜接。

（十五）做好市場(chǎng)準入負面清單與《政府核準的投資項目目錄》的銜接。

對《政府核準的投資項目目錄》明確實(shí)行核準制的項目（專(zhuān)門(mén)針對外商投資和境外投資的除外，另行規定），在限制準入類(lèi)清單中直接引用，不再逐條列出。有關(guān)部門(mén)要按照全面深化改革的總體部署，加快研究制定深化投融資體制改革的決定、政府核準和備案投資項目管理條例，適時(shí)調整《政府核準的投資項目目錄》。今后，國務(wù)院決定修訂《政府核準的投資項目目錄》的，市場(chǎng)準入負面清單與修訂后的《政府核準的投資項目目錄》直接銜接。

（十六）做好市場(chǎng)準入負面清單與依據法律、行政法規、國務(wù)院決定設定的市場(chǎng)準入管理事項的銜接。

對依據法律、行政法規和國務(wù)院決定設定的市場(chǎng)準入管理措施，經(jīng)審查后分類(lèi)納入禁止準入類(lèi)清單和限制準入類(lèi)清單。有關(guān)部門(mén)要根據法律、行政法規制修訂和國務(wù)院文件清理等情況，及時(shí)對市場(chǎng)準入負面清單作出相應調整。其中，法律、行政法規、國務(wù)院決定沒(méi)有明確規定為前置條件的，一律不再作為前置審批；法律、行政法規、國務(wù)院決定明確規定為前置條件的，除確有必要保留外，都要通過(guò)修改法律、行政法規、國務(wù)院決定，不再作為前置審批。

五、保障措施

（十七）建立健全與市場(chǎng)準入負面清單制度相適應的準入機制。

對市場(chǎng)準入負面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類(lèi)市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入，政府不再審批。對應該放給企業(yè)的權力要松開(kāi)手、放到位，做到市場(chǎng)準入負面清單以外的事項由市場(chǎng)主體依法自主決定。要堅持放管結合，有關(guān)部門(mén)要統籌考慮國家安全、生態(tài)環(huán)境、群眾利益、安全生產(chǎn)等方面的因素，完善綜合考量指標體系，落實(shí)企業(yè)首負責任，依法加強監管，建立安全審查監管追責機制，形成政府監管、企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會(huì )監督的新格局。對屬于市場(chǎng)準入負面清單的事項，可以區分不同情況探索實(shí)行承諾式準入等方式，進(jìn)一步強化落實(shí)告知性備案、準入信息公示等配套措施。承諾式準入，是指各類(lèi)市場(chǎng)主體承諾履行法定義務(wù)、承擔社會(huì )責任、踐行社會(huì )誠信并向有關(guān)部門(mén)提交書(shū)面承諾書(shū)后，即可準入；告知性備案，是指各類(lèi)市場(chǎng)主體投資經(jīng)營(yíng)行為發(fā)生后，即向有關(guān)部門(mén)履行告知性備案義務(wù)；準入信息公示，是指各類(lèi)市場(chǎng)主體要依法履行《企業(yè)信息公示暫行條例》規定的義務(wù)。

（十八）完善與市場(chǎng)準入負面清單制度相適應的審批體制。

對限制準入事項，各級政府及其有關(guān)部門(mén)要根據審批權限，規范審批權責和標準，按照《國務(wù)院關(guān)于規范國務(wù)院部門(mén)行政審批行為改進(jìn)行政審批有關(guān)工作的通知》（國發(fā)﹝2015﹞6號）和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)精簡(jiǎn)審批事項規范中介服務(wù)實(shí)行企業(yè)投資項目網(wǎng)上并聯(lián)核準制度工作方案的通知》（國辦發(fā)﹝2014﹞59號）要求，精簡(jiǎn)前置審批，實(shí)現審批流程優(yōu)化、程序規范、公開(kāi)透明、權責清晰。其中，涉及國家安全、安全生產(chǎn)等環(huán)節的前置性審批，要依法規范和加強。鼓勵各地區在省、市、縣三級政府推行市場(chǎng)準入事項（限制類(lèi)）行政審批清單，明確審批事項名稱(chēng)、設定依據、適用范圍、實(shí)施主體、辦理條件、申請材料清單及要求、辦理程序及時(shí)限等。要加快建立“統一規范、并聯(lián)運行，信息共享、高效便捷，陽(yáng)光操作、全程監督”的網(wǎng)上聯(lián)合審批監管平臺，實(shí)現所有審批事項“一網(wǎng)告知、一網(wǎng)受理、一網(wǎng)辦結、一網(wǎng)監管”。

（十九）建立健全與市場(chǎng)準入負面清單制度相適應的監管機制。

各地區各部門(mén)要按照各司其職、依法監管的原則，加強對市場(chǎng)主體投資經(jīng)營(yíng)行為的事中事后監管。要按照簡(jiǎn)政放權、依法監管、公正透明、權責一致、社會(huì )共治原則，轉變監管理念，創(chuàng )新監管方式，提升監管效能，優(yōu)化對準入后市場(chǎng)行為的監管，確保市場(chǎng)準入負面清單以外的事項放得開(kāi)、管得住。有關(guān)部門(mén)要強化發(fā)展戰略、發(fā)展規劃、產(chǎn)業(yè)政策和標準規范等的制定、調整和管理，嚴格依法設定“紅線(xiàn)”，加強事中事后監管。鼓勵各地區在省、市、縣三級政府推行監管清單，明確監管事項、監管依據、監管主體、監管權限、監管內容、監管方法、監管程序和處罰措施，構建法律約束、行政監督、行業(yè)規范、公眾參與和企業(yè)誠信自律有機結合的監管格局。推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì )商會(huì )建立健全行業(yè)經(jīng)營(yíng)自律規范、自律公約和職業(yè)道德準則，建立健全與市場(chǎng)準入負面清單制度相適應的行業(yè)自律機制。

（二十）建立健全與市場(chǎng)準入負面清單制度相適應的社會(huì )信用體系和激勵懲戒機制。

要健全社會(huì )信用體系，完善企業(yè)信用信息公示系統，將市場(chǎng)主體信用記錄納入“信用中國”網(wǎng)站和全國統一的信用信息共享交換平臺，作為各類(lèi)市場(chǎng)主體從事生產(chǎn)、投資、流通、消費等經(jīng)濟活動(dòng)的重要依據。推動(dòng)建立市場(chǎng)主體準入前信用承諾制，要求其向社會(huì )作出公開(kāi)承諾，若違法失信經(jīng)營(yíng)將自愿接受懲戒和限制。信用承諾納入市場(chǎng)主體信用記錄。健全守信激勵和失信懲戒機制，根據市場(chǎng)主體信用狀況實(shí)行分類(lèi)、動(dòng)態(tài)管理，對守信主體予以支持和激勵，對失信主體在投融資、土地供應、招投標、財政性資金安排等方面依法依規予以限制。將嚴重違反市場(chǎng)競爭原則、擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟秩序和侵犯消費者、勞動(dòng)者、其他經(jīng)營(yíng)者合法權益的市場(chǎng)主體列入“黑名單”，對嚴重違法失信者依法實(shí)行市場(chǎng)禁入。

（二十一）建立健全與市場(chǎng)準入負面清單制度相適應的信息公示制度和信息共享制度。

要依托企業(yè)信用信息公示系統，完善企業(yè)年報及即時(shí)信息公示、公示信息抽查、經(jīng)營(yíng)異常名錄和嚴重違法企業(yè)名單等制度。企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過(guò)程中形成的信息，以及政府部門(mén)在履行職責過(guò)程中產(chǎn)生的能夠反映企業(yè)狀況的信息，要按照《企業(yè)信息公示暫行條例》等有關(guān)規定及時(shí)公示。對不按時(shí)公示或隱瞞情況、弄虛作假的企業(yè)采取信用約束措施，在政府采購、工程招投標、國有土地出讓等方面依法予以限制或禁入。各地區各部門(mén)要按照國家總體要求，推動(dòng)本行政區域和本領(lǐng)域的信用信息系統建設，并通過(guò)全國統一的信用信息共享交換平臺實(shí)現信息互聯(lián)共享。

（二十二）完善與市場(chǎng)準入負面清單制度相應的法律法規體系。

實(shí)行市場(chǎng)準入負面清單制度，要堅持改“舊法”與立“新法”并重。有關(guān)部門(mén)要依照法定程序全面清理涉及市場(chǎng)準入、投資經(jīng)營(yíng)的法律、法規、規章、規范性文件以及各類(lèi)行政審批，應當修改、廢止的及時(shí)加以修改、廢止或提出修改、廢止的建議。對未納入市場(chǎng)準入負面清單的事項，要及時(shí)廢止或修改設定依據。涉及突破現行法律的，由國務(wù)院提請全國人大或其常委會(huì )修改或者暫停實(shí)施相關(guān)法律后，再向社會(huì )公布；涉及突破現行行政法規的，由國務(wù)院修改或者暫停實(shí)施相關(guān)行政法規后，再向社會(huì )公布。同時(shí)，要加快與市場(chǎng)準入負面清單制度相適應的相關(guān)立法，確保市場(chǎng)準入管理措施職權法定、事中事后監管有法可依。

六、加快相關(guān)體制改革和制度建設

（二十三）建立與市場(chǎng)準入負面清單制度相適應的投資體制。

企業(yè)投資項目，除關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰略性資源開(kāi)發(fā)和重大公共利益等項目外，一律由企業(yè)依法依規自主決策，政府不再審批。發(fā)展改革委要按照國務(wù)院要求，改革企業(yè)投資項目核準制，適時(shí)按程序修訂和發(fā)布實(shí)施《政府核準的投資項目目錄》，最大限度地縮小企業(yè)投資項目的核準范圍，實(shí)現項目核準網(wǎng)上并聯(lián)辦理。要加強規劃、國土資源、環(huán)保、技術(shù)、安全監管等部門(mén)的聯(lián)動(dòng)和監管，通過(guò)環(huán)境保護、資源節約、技術(shù)、安全標準等實(shí)行準入控制。外商投資企業(yè)投資建設固定資產(chǎn)投資項目，按照國民待遇原則與內資企業(yè)適用相同的核準或備案程序。

（二十四）建立與市場(chǎng)準入負面清單制度相適應的商事登記制度。

要深化商事制度改革，加快實(shí)施“三證合一”、“一照一碼”，推行法人和其他組織統一社會(huì )信用代碼制度。要精簡(jiǎn)前置性審批事項，削減資質(zhì)認定事項，凡是市場(chǎng)主體基于自愿的投資經(jīng)營(yíng)行為，只要不屬于法律、行政法規和國務(wù)院決定禁止和限制的領(lǐng)域，不得限制進(jìn)入。要清理現有涉及市場(chǎng)準入的管理措施，沒(méi)有法律、行政法規和國務(wù)院決定依據的，一律取消。

（二十五）建立與市場(chǎng)準入負面清單制度相適應的外商投資管理體制。

有關(guān)部門(mén)要按照準入前國民待遇加負面清單管理模式，抓緊制定外商投資負面清單。按照規范化、便利化的要求，逐步簡(jiǎn)化外商投資領(lǐng)域的許可手續，探索實(shí)行一站式審批，減少許可環(huán)節。根據維護國家安全的需要，抓緊完善規范嚴格的外商投資安全審查制度。外商投資涉及國家安全的，按照國家安全審查制度和有關(guān)辦法進(jìn)行安全審查。加強事中事后監管，建立外商投資信息報告制度和外商投資信息公示制度，形成政府部門(mén)間信息共享、協(xié)同監管，社會(huì )公眾參與監督的外商投資全程監管體系。

（二十六）營(yíng)造與市場(chǎng)準入負面清單制度相適應的公平交易平等競爭的市場(chǎng)環(huán)境。

有關(guān)部門(mén)要按要求清理和廢除制約市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用、妨礙全國統一市場(chǎng)和公平競爭的各種規定和做法，嚴禁和懲處各類(lèi)違法實(shí)行優(yōu)惠政策行為，反對地方保護，反對壟斷和不正當競爭，防止相關(guān)政策妨礙全國統一市場(chǎng)和公平競爭。完善產(chǎn)權界定、運營(yíng)、保護的一系列體制機制，依法保護物權、債權、股權和知識產(chǎn)權等各類(lèi)財產(chǎn)權。堅持權利平等、機會(huì )平等、規則平等，廢除對非公有制經(jīng)濟各種形式的不合理規定，消除各種隱性壁壘，制定保障各類(lèi)市場(chǎng)主體依法平等進(jìn)入自然壟斷、特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的具體辦法。

各地區各部門(mén)要從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的高度，充分認識實(shí)行市場(chǎng)準入負面清單制度的重要性和緊迫性，做好市場(chǎng)準入負面清單的制定和實(shí)施工作，加快推進(jìn)相關(guān)改革和配套制度建設，及時(shí)發(fā)現并解決苗頭性、傾向性、潛在性問(wèn)題，確保這項改革取得實(shí)效。

中華人民共和國國務(wù)院

2015年10月2日

關(guān)于開(kāi)展市場(chǎng)準入負面清單制度改革試點(diǎn)的工作方案

第一條 按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》關(guān)于“實(shí)行統一的市場(chǎng)準入制度，在制定負面清單基礎上，各類(lèi)市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域”和《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競爭維護市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》（國發(fā)﹝2014﹞20號）關(guān)于“改革市場(chǎng)準入制度”的要求，國務(wù)院決定選擇部分地區開(kāi)展市場(chǎng)準入負面清單制度試點(diǎn)。為正確、有序、協(xié)調地推進(jìn)這項改革，現制定本方案。

第二條 市場(chǎng)準入負面清單制度，是指國務(wù)院以清單方式明確列出在中華人民共和國境內禁止和限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各級政府依法采取相應管理措施的一系列制度安排。市場(chǎng)準入負面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類(lèi)市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。

第三條 本方案適用于國務(wù)院批準的開(kāi)展市場(chǎng)準入負面清單制度改革試點(diǎn)的地區。未納入試點(diǎn)的地區，仍然實(shí)行現行管理模式。

第四條 試點(diǎn)應當遵循簡(jiǎn)政放權、依法監管、公正透明、權責一致、社會(huì )共治的原則，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。制定市場(chǎng)準入負面清單，應當遵循法治、安全、漸進(jìn)、必要、公開(kāi)的原則。

試點(diǎn)地區要把制度創(chuàng )新作為核心任務(wù)，把形成可復制、可推廣的制度性經(jīng)驗作為基本要求。

第五條 試點(diǎn)地區省級人民政府根據發(fā)展改革委、商務(wù)部牽頭匯總、審查形成的市場(chǎng)準入負面清單草案（試行版），提出擬試行市場(chǎng)準入負面清單制度的方案，報國務(wù)院批準后實(shí)施。

試點(diǎn)地區在探索市場(chǎng)準入負面清單的制定、實(shí)施和調整程序的同時(shí)，要不斷深化相關(guān)改革，建立健全與市場(chǎng)準入負面清單制度相適應的準入機制、審批機制、監管機制、社會(huì )信用體系和激勵懲戒機制、信息公示制度和信息共享制度、投資體制、商事登記制度、外商投資管理體制，營(yíng)造公平交易平等競爭的市場(chǎng)環(huán)境，對完善與市場(chǎng)準入負面清單制度相應的法律法規體系提出建議。

試點(diǎn)期間，各類(lèi)市場(chǎng)主體不得投資經(jīng)營(yíng)禁止準入類(lèi)清單所列的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等；各類(lèi)市場(chǎng)主體投資經(jīng)營(yíng)限制準入類(lèi)清單所列的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，按照法律、行政法規和國務(wù)院決定的有關(guān)規定，經(jīng)過(guò)審批或其他方式的行政確認后方可進(jìn)入。負面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類(lèi)市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入，政府不再審批。要堅持放管結合，有關(guān)部門(mén)要統籌考慮國家安全、生態(tài)環(huán)境、群眾利益、安全生產(chǎn)等方面的因素，完善綜合考量指標體系，落實(shí)企業(yè)首負責任，依法加強監管，建立安全審查監管追責機制，形成政府監管、企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會(huì )監督的新格局。對屬于市場(chǎng)準入負面清單的事項，可以區分不同情況探索實(shí)行承諾式準入等方式，進(jìn)一步強化落實(shí)告知性備案、準入信息公示等配套措施。

試點(diǎn)期間，試點(diǎn)地區省級人民政府要根據改革進(jìn)展情況和各類(lèi)市場(chǎng)主體反映的突出問(wèn)題，提出調整市場(chǎng)準入負面清單的建議，報國務(wù)院批準后實(shí)施。

第六條 試點(diǎn)期間，試點(diǎn)地區省級人民政府可以根據實(shí)行市場(chǎng)準入負面清單制度的需要，經(jīng)國務(wù)院授權或同意后，暫時(shí)調整《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》、《政府核準的投資項目目錄》等有關(guān)規定。涉及暫停有關(guān)法律、行政法規或其相關(guān)條款實(shí)施的，按法定程序辦理。

第七條 試點(diǎn)地區省級人民政府要加強組織領(lǐng)導和統籌安排，建立流程管理、預警預報、信息反饋、動(dòng)態(tài)績(jì)效考核等工作機制，完善配套政策措施，確保改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

第八條 發(fā)展改革委、商務(wù)部牽頭負責市場(chǎng)準入負面清單制度改革試點(diǎn)的指導、協(xié)調、督促、評估等工作，重大情況和重要問(wèn)題及時(shí)報告國務(wù)院。有關(guān)部門(mén)要加強與試點(diǎn)地區的工作對接，將優(yōu)化市場(chǎng)準入管理的改革措施放到試點(diǎn)地區先行先試。

第九條 試點(diǎn)地區要及時(shí)總結經(jīng)驗，善于發(fā)現苗頭性、傾向性、潛在性問(wèn)題，及時(shí)糾正偏差、完善政策，扎實(shí)推進(jìn)工作，確保按期完成改革任務(wù)。

試點(diǎn)地區省級人民政府應當定期向國務(wù)院提交改革試點(diǎn)情況報告。中期評估報告應在改革試點(diǎn)滿(mǎn)一年之日起一個(gè)月內提交；總結報告應在改革試點(diǎn)期滿(mǎn)之日起兩個(gè)月內提交。

試點(diǎn)期間，發(fā)展改革委、商務(wù)部要牽頭組織開(kāi)展第三方評估，對改革執行情況、實(shí)施效果、取得的經(jīng)驗、存在的問(wèn)題、影響因素等進(jìn)行客觀(guān)調查和綜合評價(jià)，提出完善和改進(jìn)的意見(jiàn)。試點(diǎn)地區在中期評估、總結評估時(shí)，應當優(yōu)先采用第三方評估方式。

第十條 本方案由發(fā)展改革委、商務(wù)部負責解釋。

第十一條 本方案自2015年12月1日起施行，有效期至2017年12月31日。

摘自《經(jīng)濟日報》