摘自中國經(jīng)濟時(shí)報

    產(chǎn)業(yè)是城市的根基，創(chuàng )新是產(chǎn)業(yè)的靈魂。美國城市發(fā)展正反兩方面的事實(shí)充分表明，城市化的實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟活動(dòng)在空間上的集聚，城市因產(chǎn)業(yè)興而興、因產(chǎn)業(yè)衰而衰。

    中美城市化差距，不在高樓大廈，也不在城市化率，而在城市治理。我們應把提高城市治理能力作為提高國家治理能力的重要組成部分、作為新型城鎮化建設的重要內容，把以人為本的理念切實(shí)體現到城市規劃、建設、管理的各個(gè)環(huán)節。

    根據國務(wù)院發(fā)展研究中心領(lǐng)導安排，8月18日至9月22日我參加了中組部主辦、中國發(fā)展研究基金會(huì )承辦的2014年新型城鎮化與公共管理專(zhuān)題研究班學(xué)習。國內階段，在清華大學(xué)公共管理學(xué)院進(jìn)行了為期兩周的集中學(xué)習，聽(tīng)取了國務(wù)院發(fā)展研究中心領(lǐng)導和國內知名專(zhuān)家關(guān)于經(jīng)濟形勢、城鎮化、公共管理的專(zhuān)題講座，哈佛大學(xué)三位教授介紹了領(lǐng)導力和新公共管理的前沿理論及分析框架。美國階段，與美國國務(wù)院、科恩集團、國際與戰略研究所有關(guān)人士進(jìn)行了交流和對話(huà)，拜訪(fǎng)了國際貨幣基金組織總裁拉加德女士，考察了大激流、薩默維爾、劍橋市的城市建設和管理，在哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院進(jìn)行了為期兩周的集中學(xué)習。

    本期新型城鎮化與公共管理專(zhuān)題研究班，突出城鎮化這個(gè)主題，在講授內容和考察安排上緊緊圍繞城鎮化所涉及的產(chǎn)業(yè)轉型、基礎設施、公共服務(wù)、社會(huì )治理等重大課題。我帶著(zhù)問(wèn)題參加學(xué)習和考察，在聽(tīng)講和考察過(guò)程中聯(lián)想到國內的城鎮化討論與實(shí)踐，在觀(guān)察中比較，在比較中思考。我深切體會(huì )到，美國城市建設和管理有許多好經(jīng)驗、好做法值得我們學(xué)習，但也要注意從美國城市建設和管理面臨的困境中吸取教訓，堅定不移走中國特色新型城鎮化道路，以改革創(chuàng )新的方式更好地落實(shí)中央關(guān)于推進(jìn)新型城鎮化的戰略部署。

    通過(guò)學(xué)習和考察，我對如何推進(jìn)我國新型城鎮化有以下幾點(diǎn)粗淺認識和體會(huì )：

    一、在推進(jìn)新型城鎮化中促進(jìn)城鄉發(fā)展一體化

    美國等新大陸國家沒(méi)有傳統村落，其城市化過(guò)程并不表現為農村人口大量進(jìn)城，而是不同地區人口密度的消長(cháng)變化，人口密度高的地區定義為城市，人口密度低的地區定義為鄉村，城市與鄉村之間沒(méi)有明顯的邊界。城鄉之間除了人口密度不同，其他方面實(shí)現了一體化。無(wú)論城市地區還是鄉村地區，水、電、路、氣等基礎設施都是一樣的，居住在低密度鄉村地區的人多數在附近城市就業(yè)。我們在波士頓周邊的Lexington、Newton等小城鎮看到，居民住房非常分散。按我們的統計口徑，居住在這些地區的人很難統計為城鎮人口，但這些地區的基礎設施都很齊備，居民也不從事農業(yè)。對比中美，鄉村之間的差距遠遠超過(guò)城市之間的差距。我國正處于城鎮化快速推進(jìn)階段，人口繼續向高密度空間集聚是必然趨勢，但即便將來(lái)城鎮化率達到70％，也仍將有4億多人生活在農村地區。我們在把城市地區建設好的同時(shí)，也要把農村建設好，使城鄉居民享受到均等的公共服務(wù)，城鄉之間除了人口密度不同不應再有其他差別。

    二、以產(chǎn)業(yè)轉型升級支撐城市繁榮發(fā)展

    二戰后的幾十年來(lái)，美國不同城市人口增減反差較大。從1950年至2010年，圣路易斯由86萬(wàn)人減少到32萬(wàn)人，下降63％；底特律由185萬(wàn)人減少到71萬(wàn)人，下降61％；克利夫蘭由91萬(wàn)人減少到40萬(wàn)人，下降56％；巴爾的摩、芝加哥、費城等城市人口減少也較明顯。同期，也有部分城市人口在增長(cháng)，如洛杉磯由197萬(wàn)人增加到379萬(wàn)人，增加了92％；紐約由789萬(wàn)人增加到818萬(wàn)人，增加了4％。僅百老匯表演業(yè)，2012／13演出季就為紐約市提供了8．7萬(wàn)個(gè)全職就業(yè)。我們所到的大激流、薩默維爾、劍橋市，屬于人口在十萬(wàn)左右的小城市，非常重視改進(jìn)營(yíng)商環(huán)境、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。劍橋市利用著(zhù)名大學(xué)所在地的優(yōu)勢，在Kendall地區進(jìn)行城市更新，把肥皂、糖果等傳統產(chǎn)業(yè)的用地空間騰出來(lái)發(fā)展生物等高科技產(chǎn)業(yè)，創(chuàng )造了大量就業(yè)機會(huì )。美國城市發(fā)展正反兩方面的事實(shí)充分表明，城市化的實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟活動(dòng)在空間上的集聚，城市因產(chǎn)業(yè)興而興、因產(chǎn)業(yè)衰而衰。一個(gè)城市如果不注重產(chǎn)業(yè)的轉型升級，就有可能出現產(chǎn)業(yè)衰退、就業(yè)減少，人們就不得不到其他地方尋找就業(yè)機會(huì )，這個(gè)地方的人口就會(huì )減少。產(chǎn)業(yè)是城市的根基，創(chuàng )新是產(chǎn)業(yè)的靈魂。波士頓地區受?chē)H金融危機影響較小，與這里大學(xué)密集、創(chuàng )新人才集聚、高科技產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展有很大關(guān)系。我們推進(jìn)以人為核心的新型城鎮化，應把產(chǎn)業(yè)發(fā)展放在首位，把增加就業(yè)作為農民進(jìn)城的基礎；培養創(chuàng )新人才，把創(chuàng )新能力的競爭作為中美競爭的核心，以創(chuàng )新推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市繁榮。

    三、有效管控城鎮化進(jìn)程中的房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險

    美國城市化經(jīng)歷了漫長(cháng)過(guò)程，從1800年的6％提高到1900年的40％，再提高到2011年的82％。這個(gè)過(guò)程并非一帆風(fēng)順，而是經(jīng)歷了巨大的社會(huì )風(fēng)險，尤以房地產(chǎn)泡沫為甚。哈佛大學(xué)Glaeser教授提供的閱讀材料《一個(gè)賭徒的國度：房地產(chǎn)投機和美國歷史》，分析了美國歷史上著(zhù)名的房地產(chǎn)投機及其后果。中部地區公共土地價(jià)格，1817年為2美元（約合2012年35美元）／英畝，1818年漲到7．4美元（約合2012年134美元）／英畝。當時(shí)土地投機猖獗，一位親歷者描述：“1836年我們到達的時(shí)候，我從來(lái)沒(méi)有見(jiàn)過(guò)一個(gè)比這兒更繁忙的地方，街上擠滿(mǎn)了土地投機者，匆匆從一筆銷(xiāo)售到另一筆”，“仿佛所有人都被一種流行的狂熱所感染，紳士們走在街上，商店人員招呼他們，向他們提供農場(chǎng)和土地的信息，建議他們在土地價(jià)格上漲之前做投機買(mǎi)賣(mài)”。但恐慌過(guò)后，土地價(jià)格大幅下降，1850年土地價(jià)格僅為17美分（約合2012年5美元）／英畝。1830年至1856年，芝加哥環(huán)線(xiàn)房地產(chǎn)經(jīng)歷了一輪大起大落。1830年為32美元／英畝，1836年漲到13000美元／英畝，1841年跌到1400美元／英畝，到1856年又遠遠超過(guò)1836年的價(jià)格水平。1996年至2006年，美國房地產(chǎn)出現了一輪持續上漲，2007年開(kāi)始出現持續下跌?？v觀(guān)這幾輪房地產(chǎn)泡沫，有一些共同點(diǎn)值得警示：在泡沫形成的過(guò)程中，人人認為價(jià)格還要漲，不可能下跌；一旦泡沫破滅，又陷入恐慌性?huà)伿?。無(wú)論是較早期的地價(jià)泡沫，還是最近這一輪房?jì)r(jià)泡沫，都對美國經(jīng)濟造成巨大傷害。給我們授課的哈佛教授非常關(guān)心中國房地產(chǎn)市場(chǎng)形勢，反復提醒要注意避免房地產(chǎn)泡沫。目前我國房地產(chǎn)形勢較為復雜，部分地區供大于求較為嚴重，應繼續加強和改進(jìn)調控，逐步消化存量，切忌一針刺破泡沫。目前一些人主張社會(huì )資本到農村購買(mǎi)農用地、宅基地，對這類(lèi)主張可能帶來(lái)的經(jīng)濟和社會(huì )后果，要保持清醒認識和高度警覺(jué)。一個(gè)國家實(shí)行什么樣的土地制度，要立足本國國情，考慮路徑依賴(lài)。深化農村土地制度改革，必須按黨的十八屆三中全會(huì )做出的部署有序進(jìn)行。面對社會(huì )上五花八門(mén)的 “土改”主張，我們應有足夠的定力。

    四、建立可持續的城市建設投融資機制

    如何為基礎設施建設籌資，是中外專(zhuān)家在授課中關(guān)注的焦點(diǎn)之一。二戰后的30年里，美國建立了有效的資金籌措機制，投入巨資興建州際高速公路，當時(shí)土地也很容易獲得，這為美國經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。但美國后來(lái)的基礎設施建設籌資機制出現了很多問(wèn)題，導致跨州、跨城市基礎設施建設陷入困境。美國“高鐵夢(mèng)”難以成真，充分暴露了美國體制的弊端。哈佛大學(xué)的一個(gè)著(zhù)名案例分析了波士頓的“大挖”工程，該工程由位于波士頓市區的隧道、橋梁、主干道三部分組成，旨在緩解市區交通擁堵問(wèn)題。由于該工程投資主要來(lái)自聯(lián)邦政府撥款，導致工程預算一再追加，并且巨額債務(wù)需要70年才能靠收費還清。我們在哈佛期間每天必經(jīng)的查爾斯河上連接哈佛商學(xué)院與主校區的兩座橋梁，已經(jīng)維修了兩年多，至今仍未完工，與橋兩端的波士頓市和劍橋市缺乏溝通機制有很大關(guān)系。這兩個(gè)案例告訴我們，即使在美國這種體制下，基礎設施建設過(guò)度依賴(lài)上級財政，也會(huì )帶來(lái)嚴重的預算軟約束，不利于提高資金使用效率；過(guò)度依靠地方政府自己籌資，也會(huì )導致毗鄰地區之間的聯(lián)通工程建設難以進(jìn)行。國內有些人主張借鑒美國做法，通過(guò)征收房地產(chǎn)稅、發(fā)行市政建設債券，以籌集城市基礎設施建設資金。我們在所到的幾座城市了解到，美國房地產(chǎn)稅稅率由各市自行決定，靠房地產(chǎn)稅維持城市日常運轉尚可，但難以為大規模城市建設籌集足夠資金；發(fā)行市政建設債券，一般城市難以得到好的評級，成本很高。在我國目前體制條件下，地方政府行為難以像美國那樣得到有效約束和監督，對地方政府自主發(fā)債可能出現的后患要有足夠估計。我們應珍惜和發(fā)揮好我國在基礎設施建設方面的體制優(yōu)勢，對“土地財政”要實(shí)事求是、一分為二地看待，在沒(méi)有有效的替代工具之前不能輕易放棄。同時(shí)，要積極探索項目融資、公私合作等新的籌資手段。

    五、加強城市治理能力建設

    在學(xué)習和考察過(guò)程中，我對美國城市的治理水平留下了深刻印象。大激流市區人口不足10萬(wàn)人，但專(zhuān)業(yè)化的立體停車(chē)場(chǎng)隨處可見(jiàn)，既方便了市民停車(chē)，又使街道兩邊整潔通暢。薩默維爾市人均財政支出在馬塞諸塞州屬于最低水平，但通過(guò)實(shí)行數據導向的政府管理創(chuàng )新，優(yōu)化了財政支出結構，提高了公共服務(wù)績(jì)效，2012財年和2013財年僅全市路燈用電支出就分別減少了86萬(wàn)美元和42萬(wàn)美元，市民對公共服務(wù)的滿(mǎn)意度大幅提高。劍橋市創(chuàng )新城市規劃和建設理念，大力推廣建筑節能技術(shù)，通過(guò)建筑翻新等措施，2008—2013年建筑物能源消耗降低了20％；修建專(zhuān)用自行車(chē)道，倡導市民綠色出行，騎車(chē)和步行上班的比例已分別達到4％和13％，在全美處于領(lǐng)先水平。從哈佛大學(xué)教授的案例教學(xué)中，我們還了解到，芝加哥市通過(guò)警務(wù)改革，提高市民參與度，降低了犯罪率；洛杉磯市對餐館衛生進(jìn)行分級和強制標識，降低了食物中毒發(fā)生率；紐約市前市長(cháng)朱利安尼在9?11事件中的有效應對，以及對紐約犯罪現象的嚴厲打擊、對42街的整治，贏(yíng)得了人們的尊敬。我體會(huì )到，把城市建起來(lái)不易，把城市治理好更難。中美城市化差距，不在高樓大廈，也不在城市化率，而在城市治理。我們應把提高城市治理能力作為提高國家治理能力的重要組成部分、作為新型城鎮化建設的重要內容，把以人為本的理念切實(shí)體現到城市規劃、建設、管理的各個(gè)環(huán)節，把我們的城市建設成為安定和諧、井然有序、綠色低碳、生態(tài)宜居的城市。