在中國，涉及能源政策和管理的政府部門(mén)有多少？

國家能源委、國家發(fā)改委、國家能源局、國家電監會(huì )、水利部、國土資源部、環(huán)保部、國家安監總局、商務(wù)部、國資委、鐵道部、交通部、科技部、農業(yè)部……數不勝數。

自1993年能源部撤銷(xiāo)后，中國再未建立一個(gè)強勢有效的大能源管理機構。 2008年行政體制改革，升格為副部級的國家能源局，一度被業(yè)界寄予厚望。前任國家能源局局長(cháng)張國寶曾對外坦言，能源局缺乏實(shí)施行業(yè)管理的手段和資源，如中國能源中最重要的煤炭，“六證”一個(gè)也不歸其管。

而中國能源系統首個(gè)獨立監察機構電監會(huì )，因沒(méi)有獲得完整的電力監管職能，尤其是價(jià)格和投資兩項核心職能，角色有些尷尬。

成立大能源部的呼聲一直未斷，可因牽涉復雜的重構和人員調整，始終未能成行。

電監會(huì )一年間

7月5日下午，2012年電監工作座談會(huì )在京召開(kāi)，電監會(huì )主席吳新雄主持了會(huì )議；和往年一樣，新的《電力監管年度報告》也掛上了國家電監會(huì )官網(wǎng)的主頁(yè)。

細心人發(fā)現，今年的監管報告和往年“略有不同”。

比如，報告首次增加了對電力監管基本理念的闡述，即“依法依規、公平公正、服務(wù)大局、監管為民”。

《報告》中還提到了電力監管的基本方法，即“正確把握好國家和人民群眾希望電力監管機構做什么；正確把握好電力行業(yè)需要電力監管機構做什么；正確把握好電力監管機構能做成什么”。

去年6月，吳新雄履新電監會(huì )。年度報告新增加的內容，可以看作其在電監會(huì )的“施政方針”。

國家能源局一位不愿具名的官員說(shuō)，“電監會(huì )近來(lái)確實(shí)干了不少事，比如提出重啟直購電試點(diǎn)，優(yōu)化電力調度監管，對爭議廣泛的特高壓建設提出了獨立監管意見(jiàn)，還研討電力體制改革的要害問(wèn)題”。

2011年9月，在“智能電網(wǎng)國際論壇”上，吳新雄公開(kāi)了評價(jià)電監會(huì )工作的三項標準。其中第二條“要看是否著(zhù)力推進(jìn)電力體制改革，加快建設維護社會(huì )電力市場(chǎng)”，引發(fā)業(yè)界諸多反響。

“不能腳踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”，電監會(huì )內部人士透露說(shuō)，吳新雄曾在內部會(huì )議上表示，要“少說(shuō)多做，做好事情才會(huì )有變化，才會(huì )有地位，否則就是唱衰自己”，“做事要找準關(guān)鍵點(diǎn)，通過(guò)關(guān)鍵帶動(dòng)全局”，“看得準打得狠才能取得良好的監管效益”，“有抓有放，抓大放小”。

電監會(huì )另一內部人士認為，電監會(huì )這一年的最大成績(jì)，是做了職能定位。歷史上，電力監管到底是市場(chǎng)監管還是行業(yè)監管？電監會(huì )核心任務(wù)到底是以監管為主，還是以改革、建立電力市場(chǎng)為主？一直爭論不休。

“吳新雄提出了‘六項監管、四大服務(wù)、三項改革’，就是對電監會(huì )職能的準確定位”，電監會(huì )一位內部人士對《財經(jīng)國家周刊》記者介紹說(shuō)，“有的已經(jīng)有了效果，有的效果還正在體現”。

電監會(huì )近期的一個(gè)亮點(diǎn)，是6月初發(fā)布的《西北送華中等四條跨省跨區通道2011年電能交易價(jià)格監管報告》，明確提出存在的四大問(wèn)題，點(diǎn)名批評了兩大電網(wǎng)的亂取費問(wèn)題，“這樣的力度可謂空前，一反常態(tài)”。

“電監會(huì )還是老問(wèn)題，巧媳難為無(wú)米之炊”，上述國家能源局官員透露，“電監會(huì )執法一直缺乏抓手，比如其一直想上收電網(wǎng)的調度權，但很難成功”。

“成立10年了，你看見(jiàn)電監會(huì )處罰過(guò)誰(shuí)？電監會(huì )的監察手段，主要是靠公開(kāi)監管報告形成的輿論壓力進(jìn)行糾偏”。

幾番沉浮能源部

建國60年來(lái)，中國的綜合能源主管部門(mén)歷經(jīng)“三立三撤”。

新中國成立伊始，政務(wù)院組建了燃料工業(yè)部，下設煤炭、電力和石油三大管理總局，對能源行業(yè)實(shí)行統一管理；

“一五”計劃后，中國能源需求急劇增長(cháng)，石油、煤炭、電力部門(mén)迅速壯大，“分家”的欲望不斷膨脹。

1955年7月，燃料工業(yè)部被拆解為石油、煤炭、電力三個(gè)部。

1980年，旨在重歸綜合管理的“國家能源委員會(huì )”成立，時(shí)任國務(wù)院副總理余秋里領(lǐng)銜；但因該機構和彼時(shí)的國家計委職能發(fā)生交叉，而投資、定價(jià)權在國家計委。兩年后，該機構無(wú)疾而終。

1988年，國家再次進(jìn)行一統能源管理的嘗試。煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、核工業(yè)部被撤銷(xiāo)，成為正部級的中國統配煤炭總公司、中國石油天然氣總公司和 中國核工業(yè)總公司；同時(shí)，我國歷史上第一個(gè)、也是惟一的能源部宣告成立。彼時(shí)的能源部長(cháng)黃毅誠后來(lái)寫(xiě)了《能源部五年》一書(shū)，累述其苦。

而能源部受到了幾大能源巨頭反對。原煤炭部二十幾位部級老干部聯(lián)名上書(shū)，要求恢復煤炭部；中國石油天然氣總公司和中國核工業(yè)總公司也不愿加入能源部。1993年，能源部撤銷(xiāo)，中國能源管理再回“合久必分”。

1998年，我國進(jìn)行了第四次行政體制改革，獨立的煤炭部和電力工業(yè)部被撤銷(xiāo)，煤炭管理權下放到地方政府，電力管理職能則并入國家經(jīng)貿委；“三桶油”和國家電力總公司相繼掛牌成立。

自此，中國能源行業(yè)的管理權限，散落到大大小小的部門(mén)。

隨后，電力行業(yè)開(kāi)始了10年的體制改革，中國第一個(gè)能源獨立監察機構——電監會(huì )在2003年宣告成立；同年，正局級的國家發(fā)改委能源局也宣告成立。和電監會(huì )一樣，業(yè)界對其的非議和爭執從未停息。

2005年，在煤荒、電荒、油荒的輪番轟炸下，中國能源問(wèn)題在高層得到空前重視，溫家寶總理親任組長(cháng)的“國家能源領(lǐng)導小組”宣告成立；下設的能源辦，主任由時(shí)任國家發(fā)改委主任的馬凱擔任。而業(yè)界認為，該能源辦“主要是在一些重大問(wèn)題上和宏觀(guān)問(wèn)題上起草政策，提出建議”。

彼時(shí)，中國能源業(yè)界上下已經(jīng)意識到，再將能源作為一個(gè)工業(yè)行業(yè)部門(mén)進(jìn)行管理的思路行不通，能源管理體制走向集中又成共識。

到2008年，發(fā)改委能源局升格為國家能源局；2010年1月，國家能源委再次設立，成為目前中國最高規格的能源機構，使得中國能源管理又一次行進(jìn)在走向集中的路上。

對國家能源局而言，也面臨和電監會(huì )一樣的某種尷尬。雖然其整合了原發(fā)改委能源局、國家能源領(lǐng)導小組辦公室和國防科工委的能源管理職能，可在能源價(jià)格管理上，卻只有建議權。

國家能源局前局長(cháng)張國寶曾于2009年的全國能源工作會(huì )議上坦言，國家能源局要掌管全國能源工作面臨重重困難，能源局缺乏實(shí)施行業(yè)管理的手段和資源。

相對于其他大部門(mén)，能源行業(yè)中有不少大型央企，這些央企的資產(chǎn)保值增值由國資委負責，高層管理人員由組織部門(mén)任免。

國家發(fā)改委能源研究所一專(zhuān)家也坦言，“國家能源局和原來(lái)的發(fā)改委能源局，變化不太大。”

分久必合？

近期，整合能源系統，重啟大部制的呼聲，在業(yè)界和網(wǎng)路上又開(kāi)始出現。其中，最為流行的說(shuō)法是，今后將成立大能源部。而能源監管體制，則有兩種說(shuō)法， 一是在大能源部下設立若干專(zhuān)業(yè)司局負責行業(yè)監管，即實(shí)行“政監合一”的體制；二是在大能源部外，單設能源監管委員會(huì )，即“政監分離”。

“成立政監分離的大能源局和大能監委，這個(gè)說(shuō)法在今年二三月時(shí)很盛行”，電監會(huì )一位官員對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，這不過(guò)是他“聽(tīng)到的幾種說(shuō)法和議論之一”。

“實(shí)行能源大部制改革，歷屆政府換屆時(shí)都有呼聲；而上一屆和本屆的呼聲最高。”一位能源界人士稱(chēng)。

《財經(jīng)國家周刊》記者了解到，2012年6月30日，中國能源研究會(huì )召開(kāi)了一次“比較高級別”的內部會(huì )議，專(zhuān)門(mén)研究了“能源管理體制改革”。據悉，會(huì )議旨在討論“形成內部的統一口徑，隨后將相關(guān)報告上報有關(guān)政府部門(mén)”。

實(shí)際上，關(guān)于此話(huà)題的的研究早已開(kāi)始。作為中國能源領(lǐng)域內研究能源政策和技術(shù)最具影響的學(xué)術(shù)團體，中國能源研究會(huì )從2011年4月份就開(kāi)始啟動(dòng)了這項研究，參加人員主要包括煤、油、氣、電等方面的研究會(huì )理事成員單位。

“爭論不少，內部意見(jiàn)還未達成一致。”一位與會(huì )者向《財經(jīng)國家周刊》記者透露，會(huì )上各種觀(guān)點(diǎn)分歧不小，“到底報一個(gè)什么樣的東西上去，對外怎么去發(fā)布，還沒(méi)有達成一致意見(jiàn)”。

其預計，這個(gè)研究匯報可能要到2012年8月份或10月份才能正式對外公布，“比原計劃應該是推遲了”。

參與研究的人士表示，他們是民間組織，并不代表政府；但2011年12月17日，該單位組織的“能源管理體制改革中期成果研討會(huì )”上，電監會(huì )、工信部、能源局、發(fā)改委等政府部門(mén)諸多官員和重要能源央企高層到場(chǎng)。

“根據我們的研究，是應該成立大能源部的。”中國能源研究會(huì )麾下的“能源政策研究中心”一位專(zhuān)家對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，“能源問(wèn)題越來(lái)越重要，把能源決策集中在一個(gè)部門(mén)，在國際上是一個(gè)趨勢”。

政府的邊界

“能源政策研究中心”的專(zhuān)家表示，目前中國能源管理體制在運行主體、管理方式、管理機構設置等方面，都存在一些問(wèn)題，“管理缺位、錯位、越位比較普遍”。

以電力行業(yè)為例，現行管理、監管體制存在的主要問(wèn)題包括：政府與市場(chǎng)的分工與邊界沒(méi)有真正厘清；政府的管理，并未根據發(fā)電側市場(chǎng)發(fā)育成長(cháng)程度進(jìn)行相應調整，依然有計劃經(jīng)濟手段的色彩，通過(guò)行政審批限制市場(chǎng)準入，確定上網(wǎng)電價(jià)，并直接對上網(wǎng)電量進(jìn)行計劃分配。

此外，電力企業(yè)、特別是電網(wǎng)企業(yè)，還沿襲和承擔著(zhù)行業(yè)技術(shù)標準、供電用電監察等方面的部分政府職能，影響了電力市場(chǎng)交易的公平性。

相對于電力系統政府監管細節的過(guò)多過(guò)濫，另一重要的能源石油天然氣，還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的監管部門(mén)。

長(cháng)期研究政府監管問(wèn)題的國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員高世楫認為，政府監管一般分為“經(jīng)濟性監管”和“社會(huì )性監管”兩種類(lèi)型。經(jīng)濟性監管，包括市場(chǎng)準入、產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格、產(chǎn)品和質(zhì)量服務(wù)等等；社會(huì )性監管，則涉及安全、衛生、環(huán)保和勞動(dòng)關(guān)系等眾多領(lǐng)域。

中國政府部門(mén)較重視經(jīng)濟性監管，即所謂的項目審批等；而社會(huì )性監管則相對欠缺。“現行能源管理體制的問(wèn)題，似乎也可以歸結為，有些該管的沒(méi)有管起來(lái)，有些不該管的管得多”。

“有人愿意從國外買(mǎi)石油回來(lái)，就應該允許他在國內賣(mài)”，高世楫表示，國家應該在包括石油和石油制品在內的能源產(chǎn)品進(jìn)口方面擴大開(kāi)放，如果有目前油氣企業(yè)以外的其他產(chǎn)業(yè)的資本進(jìn)入能源產(chǎn)業(yè)，特別是愿意從事能源開(kāi)采和進(jìn)有口貿易，就應該允許它們可以去做。

“全球能源需求會(huì )持續增長(cháng)，會(huì )要形成不充分競爭但統一的全球市場(chǎng)，這是我們考慮我國未來(lái)能源問(wèn)題的最重要外部環(huán)境”，“從國家長(cháng)期發(fā)展來(lái)看，單靠國 內生產(chǎn)滿(mǎn)足不了能源需求，要放開(kāi)市場(chǎng)。全球能源生產(chǎn)、交易和運輸構成的全球能源體系會(huì )形成影響我國的能源價(jià)格，這也會(huì )影響我國未來(lái)社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展”。

高世楫認為，在我國汽車(chē)普及程度很不高的情況下，一定要盡快建立國內價(jià)格隨著(zhù)國際石油價(jià)格調整的機制，不然政府因為能源價(jià)格扭曲而付出的成本、所背的財政包袱會(huì )越來(lái)越重。越到后面，油價(jià)扭曲造成的不公平造成會(huì )越大，調整起來(lái)更困難。“要把價(jià)格機制搞對，才能把價(jià)格搞對”。

“在行政管理學(xué)當中，是沒(méi)有大部制這種說(shuō)法的。部門(mén)大小是根據職能要求來(lái)的。這里說(shuō)的“大”有特定的語(yǔ)境，是指政府部門(mén)職能的橫向綜合，使政府效率更高”，高世楫這樣解釋大部制的含義。

“政府管理體制問(wèn)題首先是政府職能定位問(wèn)題”，高世楫認為，考慮現存能源體制改革，首先要弄清一個(gè)開(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟環(huán)境下，政府到底在能源領(lǐng)域扮演什么角色。定位清楚了，其他改革才有方向。

國家能源局一官員認為，改革應當考慮兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，“一是在快速工業(yè)化過(guò)程中，能源需求迅速增長(cháng)，要確保能源產(chǎn)業(yè)支撐經(jīng)濟增長(cháng)和社會(huì )發(fā)展；此外，在這個(gè)過(guò)程中，還面臨政府管理行為的問(wèn)題，即管什么和怎么管”。

“比如電力的準入，政府要管的建電廠(chǎng)對環(huán)境的影響，而不是管對方有沒(méi)有資格去建電廠(chǎng)，建電廠(chǎng)后能不能掙到錢(qián)。” 該能源局官員說(shuō)，“《行政許可法》里說(shuō)得很清楚，企業(yè)自己能解決的，就自己解決，市場(chǎng)能解決的，政府就不要干預；只有市場(chǎng)失靈，市場(chǎng)失去支配力的時(shí)候，影 響競爭秩序，政府才該介入監管。”

“只要定位準確、權責一致，問(wèn)責嚴格，大部制還是小部制其實(shí)關(guān)系不大”。未來(lái)的大能源部“叫什么都無(wú)所謂，關(guān)鍵問(wèn)題在于政府要轉變職能，搞依法行政、透明行政、必須有問(wèn)責機制”。

有電監會(huì )有關(guān)官員和相關(guān)能源學(xué)者都曾表示，政監合一的能源管理體制可以作為過(guò)渡模式，政監分開(kāi)是發(fā)展方向。對此，高世楫表示認同。成立能源部和能源監管委員會(huì )，肯定是有利于系統長(cháng)遠的解決能源問(wèn)題。至于到底是政監分離，還是政監合一，視當時(shí)的總體法治環(huán)境和政府能力而定。

“政府要有作為，但不能亂作為；政府行為準則，就是法治，具體講就是落實(shí)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，但這個(gè)目標任重而道遠”，高世楫表示，“中國能源管理體制，是需要動(dòng)大手術(shù)”，但絕不是通過(guò)實(shí)行一個(gè)大部制就能徹底解決的課題。