厲以寧：城鄉一體化是下一輪改革重點(diǎn)

　　本報記者 劉中元北京報道

　　“統籌城鄉發(fā)展最重要的任務(wù)就是改革城鄉二元體制，這是中國下一輪改革發(fā)展的重點(diǎn)，同時(shí)是一場(chǎng)偉大的社會(huì )變革?！?/P>

　　在9月2日全國政協(xié)“統籌城鄉發(fā)展，促進(jìn)形成城鄉經(jīng)濟社會(huì )一體化發(fā)展新格局”專(zhuān)題協(xié)商會(huì )上，全國政協(xié)常委、全國政協(xié)經(jīng)濟委員會(huì )副主任厲以寧作上述表示。

　　而在時(shí)間節點(diǎn)、主體內容的選擇上，全國政協(xié)此次專(zhuān)題協(xié)商會(huì )與即將于下月召開(kāi)的中共十七屆三中全會(huì )中心議題緊密關(guān)聯(lián)。根據新華社此前的報道，十七屆三中全會(huì )的主要議程之一是研究推進(jìn)農村改革發(fā)展問(wèn)題，其中，加快形成城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展一體化新格局是重要內容。

　　針對統籌城鄉工作中面臨的情況，從農村土地產(chǎn)權制度、社保等公共品服務(wù)、金融財政稅收等經(jīng)濟杠桿，到就業(yè)、戶(hù)籍制度等諸方面，全國政協(xié)相關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì )、全國政協(xié)和民主黨派相關(guān)人士紛紛闡述觀(guān)點(diǎn)和發(fā)表意見(jiàn)，為推進(jìn)統籌城鄉，促進(jìn)城鄉一體化“出招”。國務(wù)院副總理回良玉率領(lǐng)國家發(fā)改委、財政部、住房和城鄉建設部、人力資源和社會(huì )保障部等多個(gè)重要部委負責人與全國政協(xié)委員面對面交流。

　　“六大命題”急待推進(jìn)

　　作為先行先試的國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區，重慶、成都的統籌城鄉實(shí)踐，成為了全國政協(xié)和有關(guān)民主黨派中央調研的重點(diǎn)，這兩個(gè)地方一定程度上積聚了我國關(guān)于統籌城鄉實(shí)踐的多數想象，其推進(jìn)實(shí)踐，也給予了全國統籌城鄉一種標本性經(jīng)驗。

　　在獲取成績(jì)和經(jīng)驗的同時(shí)，重慶、成都經(jīng)驗也體現了一些帶有全國普遍性的不可回避的問(wèn)題。

　　全國政協(xié)委員、國家統計局原局長(cháng)李德水在代表全國政協(xié)視察團發(fā)言時(shí)指出，這些問(wèn)題包括土地經(jīng)營(yíng)承包關(guān)系和耕地保護、國家糧食安全、調整國民收入分配格局形成覆蓋城鄉的公共財政體系、改革農村金融體制、引導城市資本有序進(jìn)入農村、改革城市戶(hù)籍制度和完善農村社?！傲鶄€(gè)命題”。

　　國家發(fā)改委副主任朱之鑫表示：城鎮居民收入和農民收入差距由上世紀90年代末的2.6︰1擴大到2007年的3.3︰1，人均收入差距絕對額由5300多元擴大到9600多元。同時(shí)，一些涉及到統籌城鄉發(fā)展的深層次改革，諸如推進(jìn)大中城市戶(hù)籍制度改革、建立覆蓋城鄉統一社會(huì )保障體系，以及形成促進(jìn)農村土地依法流轉的機制方面等，仍急需大力推進(jìn)。

　　人力資源與社會(huì )保障部相關(guān)負責人表示：到2007年底，全國參加農村養老保險農民超過(guò)5400萬(wàn)人。但“廣大農村居民的社會(huì )保障問(wèn)題沒(méi)有制度安排，現有制度范圍內還有不少農民沒(méi)有參保，社會(huì )保險統籌層次還比較低，社保關(guān)系轉移困難”，“長(cháng)遠而言，面臨人口老齡化、城鎮化等考驗”。

　　記者了解到，全國政協(xié)的專(zhuān)項調研涵蓋了東、中、西部地區不同的經(jīng)濟發(fā)展水平和類(lèi)型，內容涉及綜合配套改革、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)權制度改革、農村金融、戶(hù)籍制度改革、城鄉教育、合作醫療等諸多方面，并高度關(guān)注重慶——成都統籌城鄉綜合配套改革試驗區設立以來(lái)一年多的進(jìn)展情況。

　　按照全國政協(xié)的要求，專(zhuān)題協(xié)商會(huì )后，全國政協(xié)經(jīng)濟委員會(huì )將及時(shí)整理參加會(huì )議各黨派和委員們的意見(jiàn)，之后進(jìn)行成果報送，甚至經(jīng)中央決策層的考慮，轉化為政策。

　　土地產(chǎn)權制度變革

　　統籌城鄉的“第一塊深水里的硬石頭”是農村土地產(chǎn)權制度變革，委員們比較一致的觀(guān)點(diǎn)是在保證基本土地制度不變動(dòng)的前提下，可以考慮其流轉。

　　在農村土地產(chǎn)權制度變革方面，全國政協(xié)常委、經(jīng)濟委員會(huì )副主任、國家發(fā)改委原副主任劉江代表全國政協(xié)經(jīng)濟委員會(huì )發(fā)言表示：要消除法律障礙，主要是對《土地承包法》、《土地管理法》、《物權法》等進(jìn)行深入研究，對不合時(shí)宜的有關(guān)條款進(jìn)行系統清理修訂以適應統籌城鄉發(fā)展的要求。

　　厲以寧表示，當前發(fā)展農村經(jīng)濟的瓶頸是農村金融服務(wù)嚴重滯后，而制約農村金融發(fā)展的是現行農村產(chǎn)權制度，尤其是農村宅基地管理制度，宅基地和住宅不能流轉、不能抵押，不利于農民致富和農村經(jīng)濟發(fā)展，不利于農村剩余勞動(dòng)力的轉移，嚴重阻礙了城鎮化進(jìn)程。

　　“應鼓勵支持各地探索宅基地流轉和抵押辦法，保護和實(shí)現農民對宅基地的應有權益?！眳栆詫幷J為，當前要總結一些地方將宅基地及其上面住宅抵押給信用社或其他農村金融機構進(jìn)行融資的做法，大力發(fā)展住宅抵押試點(diǎn)，實(shí)現宅基地及其上面建造的住宅的可轉讓性，“最少讓統籌城鄉改革試驗區先行先試”。

　　厲以寧建議中央將推進(jìn)統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設寫(xiě)入十七屆三中全會(huì )文件，特許重慶、成都兩地先行先試，加大政策支持和投入力度，建立有關(guān)部委和重慶、成都定期會(huì )商機制。

　　李德水則提出，從重慶、成都的改革實(shí)踐來(lái)看，在堅持農村基本經(jīng)營(yíng)制度不改變、堅持土地所有權、使用權和農業(yè)用途性質(zhì)不變并在農民自愿的原則前提下，引導農民參與土地使用權和宅基地使用權的流轉、實(shí)現規?；?jīng)營(yíng)是“一條很好的出路”。

　　根據重慶、成都的改革經(jīng)驗：政府在試點(diǎn)地區給農民發(fā)放宅基地使用證和承包經(jīng)營(yíng)土地使用證，創(chuàng )造了多種土地流轉模式。成都還統籌推進(jìn)了工業(yè)向集中發(fā)展區、土地向規模經(jīng)營(yíng)、農民向城鎮和集中居住區“三個(gè)集中”，增加了大量耕地。而在規?；?jīng)營(yíng)制度框架下，農民以土地使用權入股，收入包括保底收入、分紅和工資收入。李德水認為：“按股份制組建的各種農業(yè)公司完全按照現代企業(yè)制度管理運營(yíng)，將城市的現代企業(yè)制度移植實(shí)現了農村經(jīng)濟體制和生產(chǎn)方式的變革”。

　　針對上述問(wèn)題，住房和城鄉建設部副部長(cháng)仇保興在當天下午的發(fā)言中，拋開(kāi)了事先準備的發(fā)言稿，他表示：必須注意到城鄉發(fā)展模式的差異性問(wèn)題，防止出現三種傾向。一是防止以城市的方法建設農村，一是以工業(yè)模式來(lái)改造農業(yè)，一是以城郊農民的現狀來(lái)改造和要求全體農民。

　　仇保興認為，城市和工業(yè)是直線(xiàn)型的，而傳統農業(yè)是循環(huán)利用;工業(yè)的生產(chǎn)模式是分工合作，而農村主要是家庭經(jīng)營(yíng);城市空間分布上生產(chǎn)生活區域分離，而農村聚集在一起。因此，“必須重視城鄉發(fā)展不同的內在規律”，而農村土地分三種，農用地方面要深刻認識到差異化，外延型的規模經(jīng)營(yíng)和內涵型農業(yè)并舉;宅基地同村交易一直存在，現在是如何規范的問(wèn)題;集體建設用地的入市流轉，適應于郊區農村，而不適應于全部農村。

　　(責任編輯：王永超)

　　厲以寧：論城鄉二元體制改革

　　2008-01-24 08:57:17　來(lái)源: 中國經(jīng)濟網(wǎng)

　　· 　　僅僅走向城鄉戶(hù)籍一元化，還不足以消除農民進(jìn)城和加速城鎮化的體制障礙。農村戶(hù)籍背后的土地制度，包括農村土地承包制度和農村宅基地制度，需要盡快改革。

　　厲以寧教授

　　作者：厲以寧 著(zhù)名經(jīng)濟學(xué)家

　　計劃經(jīng)濟體制有兩個(gè)重要支柱：一是政企不分、產(chǎn)權不明的國有企業(yè)體制;二是城鄉分割、限制城鄉生產(chǎn)要素流動(dòng)的城鄉二元體制。這兩個(gè)支柱支撐著(zhù)計劃經(jīng)濟的存在和運轉。

　　城鄉二元結構自古就有，從宋朝算起，至今已有一千年以上的歷史。但過(guò)去雖有城鄉二元結構，卻沒(méi)有城鄉二元體制。從20世紀50年代后期起，由于計劃經(jīng)濟體制的確立，戶(hù)籍分為城市戶(hù)籍和農村戶(hù)籍，城鄉二元體制形成了。從這時(shí)開(kāi)始，城市和農村都成為封閉性的單位，生產(chǎn)要素的流動(dòng)受到十分嚴格的限制。它把廣大農民束縛在土地上，禁錮在農村中。于是，計劃經(jīng)濟體制得以鞏固，維持運轉。

　　中國的經(jīng)濟體制改革是從農村家庭承包制的推行開(kāi)始的。農村家庭承包制調動(dòng)了農民的生產(chǎn)積極性，并為鄉鎮企業(yè)的興起創(chuàng )造了條件。但實(shí)行農村家庭承包制只是否定了城鄉二元體制的一種極端的組織形式——人民公社制度，并沒(méi)有改變城鄉二元體制繼續存在的事實(shí)。在中國農村，農民有承包地和宅基地，并且可以在宅基地上蓋住房，它們既是農民的生產(chǎn)資料，又是生活保障。這是在城鄉二元體制下城市居民和農民的差別之一。

　　1984年中共十二屆三中全會(huì )以后，改革的重心從農村轉向城市。從1985年到現在，國有企業(yè)體制一直不斷地進(jìn)行改革，已經(jīng)取得了很大成績(jì)。需要進(jìn)一步做的，是深化壟斷行業(yè)的改革以及加快建設國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度。然而，計劃經(jīng)濟體制的另一個(gè)重要支柱——城鄉二元體制，多年來(lái)基本上未被觸及。今天，改革城鄉二元體制，已經(jīng)成為結束計劃經(jīng)濟體制、完善市場(chǎng)經(jīng)濟體制的迫切任務(wù)。

　　城鄉戶(hù)籍制度是城鄉二元體制的主要標志。但僅僅走向城鄉戶(hù)籍一元化，還不足以消除農民進(jìn)城和加速城鎮化的體制障礙。農村戶(hù)籍背后的土地制度，包括農村土地承包制度和農村宅基地制度，需要盡快改革。

　　允許農村承包土地使用權流轉

　　農村土地承包制是中國經(jīng)濟體制改革初期最重要的、也是最有成效的改革成果。中國廣大農民20多年來(lái)能夠解決溫飽問(wèn)題，承包制功不可沒(méi)。但20多年來(lái)的實(shí)踐同樣表明，土地承包制存在著(zhù)明顯的局限性，而且這種局限性越來(lái)越突出。

　　但在目前的情況下，取消農村土地承包制是不可行的。這不僅是因為，這樣做可能會(huì )引起農村社會(huì )的巨大動(dòng)蕩，影響社會(huì )穩定;而且，如果取消農村土地承包制，還找不到合適的制度上的替代物。

　　目前可行的做法是：堅持農村基本經(jīng)營(yíng)制度，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉市場(chǎng)。也就是說(shuō)，可以在農村土地承包制不變的條件下，農民根據自愿原則，實(shí)行承包土地使用權的流轉，尤其是采取轉包、租賃、土地使用權入股等方式，促進(jìn)規模經(jīng)營(yíng)，并發(fā)展農民專(zhuān)業(yè)合作組織和農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。此外，還可以試行“土地銀行”經(jīng)營(yíng)方式，即外出務(wù)工的農民，或家中缺少勞動(dòng)力的農戶(hù)，把所承包的土地存入農村信用社，按年取得利息。

　　只要承包土地的使用權能夠流轉起來(lái)，農村土地承包制度的局限性就可以大大減少，而城鎮化的速度就可以加快。只要城鎮吸納農村人口的能力增大，城鎮建設配套工作跟上，城鄉二元戶(hù)籍制度就可以逐漸轉向一元戶(hù)籍制度。這樣，城鄉二元體制的改革就可以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。在這一過(guò)程中，進(jìn)城務(wù)工農民的收入也將明顯地增加，因為它們除了勞動(dòng)收入之外，還能得到“財產(chǎn)性收入”，如租舍收入、“土地銀行”支付的利息、土地使用權入股后的紅利等。

　　允許農民宅基地的置換

　　與城鄉二元體制改革密切有關(guān)的另一個(gè)土地問(wèn)題是農民宅基地的處置。宅基地由個(gè)人向集體申請，批準后無(wú)償取得，其對農民的重要性不亞于承包的耕地。宅基地的所有權是“集體”的，但“集體”概念一直含糊，農民在自家宅基地上面蓋的房屋為個(gè)人所有。

　　在推進(jìn)城鄉二元體制改革時(shí)，怎樣處置進(jìn)城務(wù)工農民的宅基地?目前的基本做法是，通過(guò)政府對宅基地的征用，實(shí)行了宅基地國有化，而農民則得到一定的補償。但實(shí)踐表明，這種做法會(huì )留下一些后遺癥，而且農民對此也不滿(mǎn)意。有沒(méi)有其他的處理農民宅基地的方式?大體還有以下三種設想：

　　(一)宅基地隨承包土地的流轉而一并流轉。農民進(jìn)城務(wù)工，并帶走家屬，所承包的耕地出租或入股，宅基地一并出租或入股。這種方式看起來(lái)比較簡(jiǎn)單易行。但問(wèn)題在于：如果宅基地上已蓋房屋，那么在宅基地隨承包土地出租或入股后可能要被拆除;隔一段時(shí)間后，外出務(wù)工的農民及家屬因種種原因返回農村了，他們在哪里安家棲息?是不是又要向村里申請宅基地，再建房屋?

　　(二)宅基地出售給農村或城市中的其他人，或出售給企事業(yè)單位。農民進(jìn)城務(wù)工，并帶走家屬后，所承包的耕地出租了或入股了，宅基地連同上面房屋出售給個(gè)人或企事業(yè)單位，得到一筆錢(qián)，可以用于在城鎮安家。這種方式也比較簡(jiǎn)便，而且不會(huì )發(fā)生此后農民再回村申請宅基地的問(wèn)題，但在現行法律之下有障礙，因為宅基地屬于農村建設用地，集體所有，不準轉賣(mài)。

　　(三)宅基地的置換。這是指在縣市政府的統一安排下，進(jìn)城工作和生活的農民及其家屬把自己的宅基地和上面的房屋，交給縣市政府處理，換取城市戶(hù)籍，并得到一套居住面積大體上相當的城鎮公寓住房。在有的縣市，地方政府如果財力許可，還可以再給這些農民以城市低保待遇。這樣，農民及其家屬就可以安心地遷入城鎮工作和生活了。這種方式的程序和手續要復雜一些，但將來(lái)的糾紛和麻煩會(huì )減少很多。

　　初步看來(lái)，宅基地的置換是上述三種方式中的最佳選擇。

　　允許承包地和宅基地的抵押

　　在目前的法律框架下，農民所承包的耕地和農民的宅基地都是集體所有，農民只有使用權，因此，農民既不能抵押自己所承包的耕地，也不能抵押自己的宅基地。但在城鄉二元體制的改革中，應當允許農民抵押承包地和宅基地。這是關(guān)系到發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)，提高農民收入，便于農民及其家屬進(jìn)城工作和生活，以及加速城鎮化有序進(jìn)行的一件大事。

　　承包地和宅基地 (包括上面的房屋)抵押出去，不等于流轉，因為在抵押之后仍歸原來(lái)的使用者使用，而且在償還貸款之后可以贖回。農民應當有權在抵押和流轉之間做出選擇。主要的問(wèn)題是：農民如果選擇抵押的話(huà)，抵押給什么人。如果抵押給其他農民 (本村的或外村的)，可能引起較多的糾紛，甚至成為變相的私人高利貸，而且一旦到期無(wú)法贖回，又會(huì )成為私人土地兼并行為。如果抵押給企業(yè)，也會(huì )出現類(lèi)似的情況。因此，較好的做法是：組建“土地銀行”之類(lèi)的農村金融機構，或容許條件較好的農村信用社或鄉鎮銀行兼營(yíng)農民承包地和宅基地(包括上面的房屋)的抵押業(yè)務(wù)。

　　農民承包地和宅基地 (包括上面的房屋)的抵押?jiǎn)?wèn)題，應當重視，及早予以落實(shí)。要知道，無(wú)論是外出務(wù)工和遷居城鎮的農民，還是繼續留在農村的農民，出于生產(chǎn)或生活的需要，急需一些資金，但往往借貸無(wú)門(mén)。他們以自家的承包地(包括上面的房屋)作為抵押而獲得一筆貸款，是正常的。對準備進(jìn)城的農民來(lái)說(shuō)，如果他有可能把承包的土地或宅基地(包括上面的房屋)抵押出去而得到一筆資金，可以用于在城鎮中購買(mǎi)或租到房屋，也可以用于在城鎮中作為經(jīng)營(yíng)店鋪或手工作坊的資本，然后陸續償還貸款，這樣，他今后的工作和生活就有了保證。對繼續留在農村中的農民來(lái)說(shuō)，如果他有可能把承包的土地或宅基地(包括上面的房屋)抵押出去而得到一筆資金，可以用于添置農業(yè)機械或農用汽車(chē)，也可以在農村興建種植蔬菜花卉的塑料大棚，或興建較大的養豬圈、牛棚，以增加產(chǎn)量，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，增加收入，然后陸續償還貸款，這樣，他今后的工作條件和生活狀況也會(huì )大大改善。

　　可以相信，一旦土地抵押行為規范化了，以及農村、農業(yè)保險工作加強了，農村經(jīng)濟就增添了活力，不僅外出務(wù)工和遷居城鎮的農民受益，繼續留在農村的農民受益，而且城市居民同樣受益，因為農民的收入提高了，城鄉經(jīng)濟聯(lián)系加強了，城鎮化的速度就會(huì )加快，農民進(jìn)城也將有序地推進(jìn)。

　　改革將帶來(lái)內需大突破

　　可以相信，隨著(zhù)城鄉二元體制改革的推進(jìn)，隨著(zhù)農民承包地的流轉和宅基地置換工作的展開(kāi)，隨著(zhù)農民承包地和宅基地抵押?jiǎn)?wèn)題的解決，農業(yè)一定會(huì )有很大發(fā)展，農民收入會(huì )迅速增長(cháng)，城鎮化速度也一定會(huì )大大加快，相應地，城鄉收入差距將會(huì )在農民收入增長(cháng)過(guò)程中逐步地縮小，由此對中國經(jīng)濟發(fā)展的持續推動(dòng)作用是難以估量的。

　　中國經(jīng)濟增長(cháng)至今仍是以投資帶動(dòng)為主。消費，尤其是民間消費，雖然近年來(lái)有所增加，但與投資帶動(dòng)相比，依舊居于次位。擴大內需是我們面臨的大問(wèn)題。如何擴大內需?關(guān)鍵是迅速提高農民的收入，改變農民的生活方式，調整農民的消費結構。城鄉二元體制改革，將導致農民收入的增加和農民生活方式的變化，如果加上社會(huì )最低生活保障制度，讓社會(huì )低收入家庭的后顧之憂(yōu)逐漸消除，必定會(huì )引起內需的大突破。全世界最大的待開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)在哪里?就在中國的農村。中國的農民，包括遷居城市的農民和繼續留在農村的農民，是一個(gè)數量十分龐大的“待富”群體，一旦他們走上小康、富裕的道路，將對中國經(jīng)濟、乃至世界經(jīng)濟產(chǎn)生難以估量的影響。

　　無(wú)論是農民承包的耕地入股、農民宅基地的置換，還是農民以承包地、宅基地(包括上面的房屋)作為貸款的抵押物，都需要有法律上的明確界定。既然這些都是城鄉二元體制改革過(guò)程中有必要及早解決的問(wèn)題，完全可以先在各個(gè)改革試驗區范圍內試點(diǎn)，總結經(jīng)驗，逐步推廣。即使有些做法同現行的法律有不一致之處，或者找不到現行法律的依據，也不妨礙繼續試點(diǎn)，只要事實(shí)證明是對的，就可以修改法律或制定新的法律。中國的經(jīng)濟體制改革正是這樣一步步走過(guò)來(lái)的。